引 言

建设用地使用权(《物权法》之前颁行的法律、法规称之为土地使用权)出让洽商甚至签订合同之时，建设用地可能是尚未拆迁、补偿、安置的“生地”，甚至是尚未征收的集体所有的土地，也可能是已经征收、拆迁、补偿、安置完毕，达到“五通一平”或“七通一平”^注1的“熟地”。属于“熟地”的，有些来自土地储备。1996年，上海市建立了全国第一个土地储备中心，拉开了我国土地储备制度试点的序幕。1999年以后，广州市、安徽省、重庆市、成都市、上海市、杭州市、武汉市和北京市等省市相继都成立了土地储备机构，实行了土地储备制度，使得相当数量的建设用地来自土地储备机构的供应。相应的，建设用地使用权人取得的建设用地使用权，便以“熟地”为标的物。

鉴于建设用地使用权与土地储备制度的关联如此密切，而实际运作中也有诸多需要规范和完善之处，国土资源部、财政部和中国人民银行于2007年11月19日出台了《土地储备管理办法》(国土资发［2007］277 号)。该管理办法规定了土地储备的计划与管理、可以纳入土地储备的土地范围与纳入程序、储备土地的开发与利用、经开发整理后的土地的供应以及土地储备资金的筹集与管理等内容。其中，储备土地的取得、供应以及资金筹措过程中的抵押贷款等都与建设用地使用权之间有密切的关系，但土地储备以及建设用地使用权出让过程中牵涉到的几方主体及其所承受的权利义务并不明确，其中有些规定尚待完善，而且实务中仍有未尽符合规定的操作。土地储备机构的法律地位、土地储备机构与国土资源管理部门之间的关系、土地储备资金的来源、储备土地的出让主体等问题，需要理论上进一步研究。因此，有必要借鉴境外土地储备的经验教训，结合我国土地储备制度的现状以及现行物权法等法律法规的规定，对我国土地储备制度进行系统研究，进而提出完善土地储备立法的建议。