第一节　智慧城市的发展历程：从技术走向人本

智慧城市的发展是一个动态演进的过程，智慧城市的内涵与不同时期的城市问题、市民诉求、社会变迁、技术发展等密切相关。智慧城市是一个由IBM在2008年提出的“智慧地球”演化而来的概念，国内智慧城市的概念最初由住建部提出，其定义随着人们对智慧城市认知的深化和其进程的推进而不断发展。2014年，国家发改委从数字化与技术的角度对智慧城市做了进一步定义：“智慧城市是运用物联网、云计算、大数据、空间地理信息集成等新一代信息技术，促进城市规划、建设、管理和服务智慧化的新理念和新模式。”

从智慧城市发展的整体趋势来看，三类驱动力激发了智慧城市发展模式迭代，分别是：政策、技术和运营模式、建设主体。

从政策维度来看，我国智慧城市的发展可以划分为三个阶段。（一）2012至2016年处于探索阶段。2012年正式启动试点工程，2014年上升为国家战略，国家发改委等单位提出“到2020年，建成一批特色鲜明的智慧城市”的目标[8]。2016年，“分级分类推进新型智慧城市建设”[9]被正式提出，智慧城市发展进入快速推进阶段。（二）2016至2020年为推进阶段。从国家部委到地方省（市）政府，新型智慧城市建设开始从整体方向的牵引转向细分领域的指导，推出了引导型、技术型及评价型三类政策，对智慧城市发展的把控从建设速度延伸至建设质量。2017年，新型智慧城市建设部际协调工作组首次完成了对国内220个新型智慧城市建设的评价，评价结果显示，220个城市平均得分58.03分，最高分84.12分，最低分27.09分，220个城市中超过一半处于起步阶段，处于成熟期的新型智慧城市为0；此外，220个城市的市民体验调查得分整体不高，平均分为63.71分。[10]（三）2021年开始为创新阶段。本阶段的智慧城市建设已成为推进数字社会发展的重要内容之一。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“十四五”规划纲要）第五篇“加快数字化发展　建设数字中国”中，对数字经济、数字社会、数字政府、数字生态提出了全面要求，“以数字化助推城乡发展和治理模式创新，全面提高运行效率和宜居度”成为智慧城市建设遵循的重要原则，而城市信息模型、城市数据资源体系、城市数据大脑、数字孪生城市等成为智慧城市建设的重要着力点。

从技术和运营模式维度来看，我国智慧城市发展亦可划分为三个阶段。（一）2008至2012年为“数字城市”建设阶段。本阶段主要依托于行业应用驱动，以无线通信、信息分发、遥感定位等为重点技术，以城市各领域的数字化升级、分散建设等为特征，本阶段的重要事件为2012年住建部出台《国家智慧城市试点暂行管理办法》，标志着中国智慧城市建设正式起步。（二）2012至2015年为“智慧城市”建设阶段，本阶段的标志性事件为2014年八部委联合颁布《关于促进智慧城市健康发展的指导意见》，意见明确提出，到2020年，建成一批特色鲜明的智慧城市。本阶段的突出特征为以新兴技术为驱动，由国家部委牵头试点探索，统筹建设和运营的意识逐渐崛起。（三）2015年至今为“新型智慧城市”阶段，本阶段主要以数据为驱动，数据要素成为智慧城市建设、运营与发展过程中的战略资源与生产要素，人工智能、大数据、区块链、5G等新基建成为智慧城市创新的重要支撑；同时，以顶层设计为引领，以人为本，以用户体验为导向，以“易用”“好用”“管用”为工作宗旨，以大型互联网平台公司为代表的市场力量的加入，成为新型智慧城市发展的显著特征。

从建设主体维度来看，智慧城市发展可分为市场驱动、政府主导与社会共建三个阶段。（一）“市场驱动”为智慧城市1.0阶段，具体时间是1999—2012年，这一阶段的特征是主要以大型ICT（信息与通信技术）集成商为主导，通过ICT技术解决城市建设运营的垂直领域问题。如1999年新加坡的“智慧岛”计划、2007年法国的“大巴黎”计划，以及2010年葡萄牙的“普兰IT谷”计划，其核心均是试图通过充分发挥市场主体的作用以高效灵活创新地推动城市技术的落地。（二）“政府主导”为智慧城市2.0阶段，具体时间是2014—2016年，其核心特征是政府以提升城市运营管理质量为目的、通过整体规划和专项投资等举措，对城市问题进行数字化、系统性解决。如2013年的“智慧伦敦”计划，提出建设以市民为中心的智慧城市，2014年韩国提出“利用大数据解决市民小烦恼”口号，2015年印度拟利用PPP（公共私营合作制）模式打造百座智慧城市，宣布在5年内投入75亿美元用于智慧城市建设。（三）2017年至今为智慧城市3.0阶段，即“社会共建”阶段，其核心特征是通过政府引导、市场运作、社会参与的方式，为公民、企业和政府搭建共同建设智慧城市的平台，通过数据运营服务公众。如2013年荷兰阿姆斯特丹的“智慧城市”计划，主要采用公共事业市场化机制，鼓励企业参与智能交通、智能电网建设整合；2018年英国伦敦发布了“共创智慧城市”规划，提出通过鼓励企业参与研发、应用新的数字技术深化智慧城市建设，不断改善市民城市生活。

当前，数据要素成为智慧城市建设与发展的关键性资源和重要杠杆。近年来，《联合国电子政务调查报告》与世界银行的《营商环境评价报告》表明，数据要素——特别是以城市政府的数字素养与数字政务能力为核心，以数字技术对城市市民生活与企业生产条件的创新改善为目标——正在成为推动城市智慧化发展的重要力量与评价城市智慧化水平的关键标尺。从城市的具体实践来看，无论是上海推进“城市数字化转型”[11]，还是苏州推进“数字经济和数字化发展”[12]，其背后都是城市政府通过数字技术、平台与数据激活城市发展能力，推动城市经由数字化转型、智能化升级走向智慧化新生的过程。

从更长的时间周期来看，智慧城市正在由一种“新型城市发展模式/形态”，逐渐演化成未来城市的众多发展目标之一，其理念从“技术主义”导向的城市建设模式逐渐发展成为“人本主义”导向。因此，无论是纽约为维护城市多族群平等享受城市权利所倡导的“公平城市”，还是成都从绿色低碳、人与自然和谐相处出发所倡导的“公园城市”，无论是上海以治理、经济和生活为核心的“城市数字化转型”，还是苏州以数字产业化、产业数字化、数字化治理与数据要素化为核心的发展战略，其核心都是数字技术与数据赋能下的“人本主义”城市发展新图景的彰显。

从不同国家、不同制度背景下的智慧城市发展实践来看，数据驱动达成有序治理正成为构建新型智慧城市的核心命题。传统智慧城市建设更多关注城市自身内在系统发展，将数字技术作为一种孤立的解决城市当前问题的方式，而非具有连接能力和弹性应对不确定性风险的综合性城市治理方案，因此导致具体的城市运行场景中无法实现上下联通、条块联动，逐步暴露出上下级系统难对接、横向数据资源无法打通等问题。新型智慧城市建设不仅要求城市内部系统、数据资源实现整合，也要求城市与国家级、省级管理部门协同配合，在城市层面打通条块系统和信息资源壁垒，聚焦设施互联、资源共享、系统互通，实现垂直型“条”与水平型“块”的互融互通，协同运作，共同推进城市层面智慧化建设。

从“十四五”规划纲要的规划设计来看，城市品质、城乡融合、市域治理、数字社会等成为“十四五”时期的重要议题。以上海、广东、浙江等地的数字化发展最新战略来看，以数字经济、数字治理、数字服务为核心领域的城市数字化转型时代正在来临，除了达成共建共治共享的建设发展愿景，“绿色生态”的城市发展模式与“碳中和”目标下的城市治理与服务方式成为新时期智慧城市的重要发展基调。