第二节　文献综述

一、有关概念界定

（一）城镇化及新型城镇化

与国外“城市化”内涵相对应，我国使用了“城镇化”这一特定概念，即我们规模庞大的农业人口全部“化”到城市并不现实，而小城镇作为连接城镇、辐射农村地区的空间节点，对吸纳农业转移人口发挥着重要作用。城镇化的内涵十分丰富，不同学科各有侧重地进行了解读。在综合各学科研究的基础上，不少学者将“城镇化”理解为一个过程，即以农业为主的传统乡村型社会向以工业和服务业等非农产业为主的现代城市型社会逐渐转变的历史过程。其实，城镇和乡村互促互进、共生共存，共同构成人类活动的主要空间，都同时具有生产、生活、生态、文化等多重功能。人口特征是城镇和乡村两大空间相互区别的主导性因素，城镇是人口规模或密度超过一定门槛的地区，而乡村人口分布则较为分散。城镇的人口特征又与其他特征相互关联，城镇里非农产业的发展要求人口集聚，人口集聚又为服务业的发展创造了条件。因此，本书认为，城镇化的实质是人口在空间上的集聚。以工业革命以来的城镇化发展历程来讲，城镇化的定义正如《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》指出的那样，即“非农产业在城镇集聚、农村人口向城镇集中的自然历史过程”。我国新型城镇化是相对于传统城镇化而言的，学者们对新型城镇化的内涵也解读颇多，其中不乏一些深刻的观点与见解。从本质上讲，新型城镇化是城镇化质量的提升，目标是走以人为本、“四化同步”、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路。

（二）体制、制度和政策

体制、制度、政策这三个概念常常同时出现，学界对它们的内涵的区分仍较为模糊。根据《辞海》，体制是指国家机关、企业和事业单位机构设置和管理权限划分的制度；制度是指在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等各种工作规程或行动准则方面的体系，政策则是指国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则。据此，将“政策”与“体制”“制度”区分开相对容易，即政策表现为具体制度下的规定、安排和行动等，但“体制”和“制度”两个概念还是不易区分。匈牙利著名经济学家、曾影响中国经济学家和经济体制改革的雅诺什·科尔奈（János Kornai）教授在其著作《社会主义体制：共产主义政治经济学》中的分析可以给我们更好的洞见。

雅诺什·科尔奈认为，首先，体制和制度范畴不同。体制是大的制度范畴，制度是具体的小规范。更通俗地讲，体制是大制度，制度是小制度。他将体制比喻为一件衣裳，制度则是这件衣裳的各块布，即体制是由各项具体的制度组成的。这件衣服好不好，取决于各块布之间的联系和互动，而后者正是体制运行的过程。其次，体制和制度研究的内容不同。体制讨论的是整个社会运行的架构，包括政治、意识形态、经济系统、社会系统、

生态系统以及不同主体的行为特征等，以及这些方面之间的关系。整个制度经济学的研究脉络基本上都是讨论具体的某一项制度安排和规则，即基本是在体制既定的情况下讨论制度对经济绩效的影响，对行为资源配置的影响。最后，体制和制度分析范式不同。体制范式不假设个人的偏好是事先决定的，它所关注的重点是社会条件和个人的偏好是如何形成的，是什么塑造了处于特定位置的个人（或集体）的行为模式及相关动机。这样，体制范式研究就与新古典经济学的个人选择研究产生了很大分野。

（三）城乡发展一体化、统筹城乡发展与城乡融合发展

为了破解城乡二元结构难题，我们在进入21世纪后先后提出了“统筹城乡发展”“城乡发展一体化”和“城乡融合发展”等政策主张。统筹城乡发展主要突出以工促农、以城带乡，强调的是发挥工业和城市的带动作用，而对农业、乡村能动作用的强调比较少。城乡发展一体化主要强调“一体化”，具体表现在城乡居民基本权益平等化，城乡公共服务均等化，城乡居民收入均衡化，城乡要素配置合理化和城乡产业发展协调化。城乡融合发展侧重于发挥乡村、农业的能动性作用，它们不再被动地接受城市、工业等外部力量支配，而是发挥自身长处，激发出自身发展的内生动力，并成为与城市同等重要的空间存在。

二、国内外相关研究述评

（一）文献收集方法

笔者于2022年10月9日在中国知网（CNKI）进行了文献搜索，检索年限为2014—2022年，文献分类目录选择“经济与管理学科”，来源类别选择“核心期刊”和“CSSCI”，主要关注篇名和关键词，总共得到140篇相关文献，检索情况如表1-1所示。经过仔细浏览，笔者发现现有文献具有以下特点：一是主要关注城镇化政策方面，而对城镇化体制方面研究较少，它们分别约占到所有文献数量的65.7%和10.7%。二是专门涉及西部地区新型城镇化体制和政策方面的研究成果数量非常有限。三是不乏具有研究深度的文献成果，但多数成果论述相对笼统，因此此次检索得到的文献的总体质量并不高。

其实，我国学术界对城镇化进程中克服城乡二元结构体制和政策问题的研究由来已久，有些甚至达到了很高水平。为了得到研究水平相对较高的文献，笔者从主题出发，选取了2014—2020年人大报刊复印资料《区域与城市经济》《体制改革》《农业经济问题》上的331篇文章作为分析对象。之所以选择人大报刊复印资料的这3本杂志，是因为笔者有以下考虑：一是城镇化是农业人口“化”到城镇的过程，必然对城镇空间格局、经济与社会发展产生影响，城镇经济发展、空间结构等方面自然成为重点关注的方面。二是虽然进入21世纪以来我国为克服城乡二元结构体制和政策做出了极大努力，但毋庸置疑，它仍在很大程度上制约着城镇化的发展，而城乡二元结构体制和政策与农业农村改革联系紧密。三是除城乡二元结构体制和政策外，城镇化发展还涉及其他方面的体制和政策制约，而《体制改革》等杂志对这些方面都有所涉及。

文献内容分类及其篇数如下：①双循环新发展格局与新型城镇化发展（8篇）。②推进新型城镇化的体制和政策问题研究（251篇）。具体又分为农业转移人口市民化（9篇）、户籍制度（28篇）、公共服务（9篇）、土地制度（189篇）、行政区划调整（10篇）和资金问题（6篇）等，而借鉴刘守英（2017）的观点，城乡土地制度研究又可以分为农村承包地（105篇）、农村宅基地（23篇）、土地转用（23篇）、城市土地使用（17篇）、综合性研究（21篇）等方面。③西部地区新型城镇化发展评估及体制和政策问题剖析（5篇）。④成都城乡融合发展中的新型城镇化道路探索（3篇）。⑤西部地区新型城镇化空间形态研究（49篇）。⑥西部地区推进新型城镇化体过程中制和政策创新的政策建议（15篇）。

（二）文献梳理

1.新发展格局下我国推进新型城镇化的体制和政策问题研究

学者们多从城乡关系演变的角度分析了新型城镇化发展趋势，更加明确地指出新型城镇化的目标是调整城乡关系，也意识到城镇化是加快构建新发展格局的作用的重要途径，而体制和政策是制约新型城镇化发挥对加快构建新发展格局的作用的重要因素。在新型城镇化发展的发展趋势上，林刚（2014）指出正确处理城乡—工农关系是当前中国城镇化的核心问题，农村现代化是中国实现整体现代化的基础。刘守英等（2018）认为城乡中国的重要特征之一便是城乡互动和融合，塑造了新型城乡关系。方创琳（2018）总结了改革开放40多年来城镇化发展和城市群建设成就，认为未来新型城镇化发展的方向之一，便是继续实施乡村振兴战略，推进新型城镇化与乡村振兴向同步化、融合化、共荣化方向发展，同步提升城市与乡村发展质量，让城市与乡村共同成为人人向往的美好家园。苏红键（2021）指出新型城镇化与乡村振兴、城乡融合发展相互耦合，其目标都是构建新型工农—城乡关系。在构建新发展格局与推进新型城镇化问题上，叶兴庆（2020）认为城乡差距依然明显、城乡体制分割依然突出是国民经济循环不畅的重要体现，畅通国民经济循环必须打通城乡彼此开放不够所形成的堵点。涂圣伟（2021）认为城乡经济循环畅通在国民经济循环中发挥着基础性作用，我国城乡经济循环存在梗阻和断点，

突出表现为要素双向流动存在制度性障碍、市场基础制度不健全、县域经济链接功能不强、城乡供给体系缺乏适应性。

2.推进新型城镇化过程中的体制和政策问题研究

在新型城镇化发展的突出问题上，李玉红（2017）指出改革开放以来的“半城市化”现象说明我国城镇化质量不高，意即农民工的城镇化质量不高，我国经济增长质量不高、社会利益分配失衡是其主要成因。魏后凯、李玏和年猛（2020）认为目前中国城镇化面临的核心问题不是水平高低、速度快慢的问题，而是质量不高的问题。而在城镇化质量不高的体制和政策归因上，有学者从整体上进行了剖析，如肖金成、刘保奎（2018）指出改革开放40年来，户籍和土地这两项制度改革构成了中国城镇化发展“一明一暗”两条主线，其中户籍制度改革是“明线”，是一个不断“破”的过程；而土地制度改革这“暗线”则是一个持续“立”的过程。

在农民市民化研究方面，冯俏彬（2014）、丁萌萌和徐滇庆（2014）都测算了农民工市民化的成本，前者认为尽管资金量很大，但只要精心设计，从“钱”“地”和转移支付等方面进行机制设计，这一资金筹措是可以圆满完成的；后者认为市民化公共成本的增加，不会产生财政负担。有学者研究了农业转移人口市民化的内涵和性质，如刘小年（2017）发现，农民工市民化依次呈现为经济、社会、政治、生活四个阶段的市民化，当前正由经济市民化向社会市民化发展。王小章和冯婷（2018）认为“市民化”的提出意味着“农民工终结”，

这并不意味着对人口涌入城市失去调节和控制，而只意味着控制和调节的方式由依赖“身份壁垒”转变为借助“市场性门槛”。也有学者进行了计量分析、案例佐证等实证分析方法，揭示了农业转移人口市民化中的一些重要问题，提出了相关见解。如卫龙宝、储德平和伍骏骞（2014）利用643份浙江省农村未迁移居民的入户调查数据，采用成本收益分析方法，实证分析在二元经济的社会特征逐渐消失的经济较发达地区，农村未迁移居民的迁移意愿。王建国和李实（2015）基于2011年和2012年流动人口监测调查数据，主要考察了城市规模对农民工工资水平的影响，发现大城市的农民工工资水平比小城市农民工高；综合考虑城市间的工资、生活成本和便利性差异等，农民工从大城市获得的真实实际工资或效用水平更高。王瑜和汪三贵（2017）通过测算深圳制造业工业园区工人的生活工资，指出要实现农业转移人口在城镇可持续的基本生活，未必要依赖不断提升最低工资这个单一手段，而是可以通过改善农民工群体在住房、教育、医疗等方面的公共服务，提高工人家庭在务工地实现可持续生计的能力。董世洪（2020）运用浙江与陕西的案例，指出推动农村居民市民化，必须构建起以农村居民为主体的政府赋权、市场赋利与社会赋能协同联动机制，进一步增强农村居民的主体意识，从而逐步让农村居民享有与城镇居民同等品质的现代生活。

在户籍制度改革方面，张国胜、邹一南、李晓飞是这方面研究的活跃学者。绝大多数学者都紧跟户籍制度改革动态，通过制度变迁等多个维度评估现阶段户籍制度的特征、功能以及不足等，从而提出未来户籍制度改革的政策取向与着力点。总体来看，很多学者对我国户籍制度的特征都分析到位而深刻，普遍意识到不能就户籍制度谈户籍制度改革，应该从注重利益协调与重组、坚持公平与正义、解决区域发展不平衡等背后深层次问题入手。具体观点可分为以下几种：

一是利益协调论，即传统户籍制度代表着经济利益的非公平、非公正，未来需要以公平、正义的逻辑来重组户口背后的利益格局与权利配置，如张国胜和陈瑛（2014）、张国胜和陈明明（2016）、赵军洁和范毅（2019）等。二是解决区域发展不平衡论，即户籍制度改革要着力于缩小不同规模城市经济与社会发展水平的失衡，如邹一南（2014）、张晓敏、张秉云和张正河（2016）、邹一南（2018）。三是社会治理论，即户籍制度改革要强化其社会治理功能，赋予常住人口更多的社会福利，如熊万胜（2015）、李晓飞（2019）等。四是以人为本论，即户籍改革确立的多重目标应以人为本，使更多的流动人口受惠，如彭希哲、万芊和黄苏萍（2014）、张义博和刘敏（2018）。五是综合论，即户籍制度改革需要平衡和把握工具性目标与价值性目标，同步推进利益扩散和利益剥离，如陈波（2017）、涂一荣和鲍梦若（2016）、岳晓琴和艾勇军（2015）。

在基本公共服务方面，学者们不仅关注了基本公共服务与城镇化的关系，还根据基本公共服务的门类进行了具体研究。罗丽英和卢欢（2014）利用我国2003—2012年的相关面板数据对通过主成分分析得到的公共产品供给水平与城镇化之间的关系进行平稳性检验和回归，发现公共产品投入对城镇化进程有显著影响，并且这一影响存在时滞性。孙中伟、王滂和梁立宾（2014）立足于2010年珠三角和长三角农民工问卷调查的数据，以“福利三角”理论为分析框架，从家庭、工作和政府政策三个方面探讨农民工养老保险的购买意愿，并指出未来须建立国家社会保障体系，享受国家提供的社会保障应建立在公民权基础之上而不仅是劳动权。范逢春（2020）运用倡导联盟框架进行分析后指出，新中国成立以来我国城乡基本医疗卫生服务均等化的制度变迁过程，政策统筹欠缺、价值判断偏差、过程参与缺乏等影响到城乡基本医疗卫生服务均等化的发展进程，未来需要始终坚持党对医疗卫生事业的集中统一领导，不断强化公平正义的医疗卫生服务政策核心信念，持续开放政策网络以提升政策制定的民主参与程度。此外，向运华和曾飘（2020）、孙淑云（2015）、彭浩然和岳经纶（2020）也对城乡基本医疗制度整合进行了研究。

在新型城镇化解决融资难题方面，学者们不仅设计了多元主体参与的融资机制，而且对政府投资、民间投资等不同融资方式作用的发挥进行了研究，同时对相关联动改革也有所考虑。如张秀利和祝志勇（2014）、辜胜阻、刘江日和曹誉波（2014）都研究了城镇化进程中民间资本参与的重要性，认为应打破政府主导的投融资模式，降低民间投资准入门槛，拓宽民间投资渠道。黄瑞玲和谈镇（2014）提出了靠改革、建机制的新型城镇化融资难题解决之道。曾小春和钟世和（2017）深入分析了新型城镇化进程中资金供求矛盾以及其深层次原因，提出构建财政、金融、社会资本“三位一体”的投融资机制及对策。龙启蒙、傅鸿源和廖艳（2016）引入西方马克思主义空间经济学理论，尤其是哈维资本三循环理论分析体系，运用资本逻辑分析城乡关系，从发展生产力的角度入手，将引导资本进入农村与构建城乡关系、改革土地制度结合起来，寻找打破资本困局的突破口及实施路径。

在行政区划调整方面，有的学者探讨了其推动城镇化发展的内在机理，有的分析了其绩效和作用等，并据此提出相应的对策及建议。殷冠文和刘云刚（2020）以主体行为视角来考察地方政府的作用，提出了区划调整推动城市化发展的逻辑框架，即通过区划调整，地方政府实现了从城市型政区向地域型政区的转变，利用权力的集中化以及城市增长极的扩散效应，推动城乡融合和一体化发展。陈科霖（2019）对改革开放以来40多年的撤县设区工作进行了回顾与反思，指出撤县设区与城市化应相互良性促进，并兼顾极化效应与扩散效应的平衡；撤县设区与区域一体化提高了中心城市的首位度，有利于区域的整体长远发展；撤县设区是城市化发展的重要工具，但需防止其被工具化使用，要遏制大城市“摊大饼”冲动，形成集约式的城市化发展模式。左言庆、陈秀山（2014）将城市市辖区行政区划调整划分为首次设区、撤县设区和区界重组三种，并研究了每一种区划行为的时空格局分布。尹来盛（2016）以京津冀、长三角、珠三角3大城市群12个撤县（市）设区的案例为样本，实证检验以撤县（市）设区为代表的辖区合并是否有利于提升经济绩效，发现撤县（市）设区显著改善了区域经济绩效，为我国优化行政区划设置方向提供了重要决策参考。陈妤凡、王开泳（2019）以杭州市为例，定量测度撤县（市）设区前后杭州公共服务水平时空变化特征以及公共服务设施的空间分布格局，并探讨这一区划调整影响城市公共服务供给和配置变化的作用机理。张紧跟（2020）着眼于经济新常态下“市管镇”体制面临的困境，从尺度重组视阈来审视，认为从分散化镇街发展向联动发展的市域整合转型是一种可行的选择，为此既要推进市域内空间结构重组，又要深化市域内治理机制重构。

3.西部地区推进新型城镇化过程中的体制和政策问题评估

目前专门系统研究西部地区推进新型城镇化过程中的体制和政策问题的成果较少，一般在对户籍、区划调整等具体制度改革方面做区域比较的时候会涉及。周庆智（2015）在研究汉中市户籍制度改革的基础上，认为城镇化建设并未与重建城乡基层治理体系协调推动是户籍制度改革难以推进的原因。欧阳慧和邓兰燕（2020）对重庆市农民工落户情况进行调研，指出突出重点、分级引导、保障利益、政策激励应是各地借鉴重庆经验推进农民工落户城镇的重要策略。张国胜和陈瑛（2014）指出，一方面，中、西部地区户籍制度改革阻力较小且成本较低；另一方面，改革的压力突出且收益明显，因此中、西部地区户籍制度改革要明显领先于东部地区。孟延春和谷浩（2017）研究了2000—2010年县（市）行政区划调整对全国及对东北、东部、中部和西部四大板块区域城镇化产生的影响，发现东部地区3个直辖市与省会城市的撤县（市）设区调整对城市化增长率产生了重要影响，中部地区城镇化受行政区划调整的影响不大，西部地区快速增长的城镇化率受以上两类行政区划调整的影响很大。

4.成都市城乡融合发展中的新型城镇化道路探索

现有专门研究成都市在推进新型城镇化过程中的体制和政策创新的文献极少，仅有的3篇都集中在户籍制度改革上，而且是将成都市作为典型案例。文华（2015）从改革措施、改革绩效两个方面比较成都、重庆、郑州和中山4市的户籍改革。从改革措施上看，成都市户籍改革对象主要针对辖区内城乡人员，政策强制性较弱，政策稳定性较强，对农民的宅基地、林地、承包地采取“确权上市”方式；从改革绩效上看，成都市户籍制度改革具有强烈的“土地财政”色彩，与其他3市一样自利性倾向非常明显，只是在形式上更为温和。魏后凯和盛广耀（2015）从全国层面和地方层面（包括郑州市、成都市、重庆市、广东省、上海市）梳理户籍制度改革特点，分析考察当前户籍制度改革中存在的主要障碍并提出加快户籍制度改革的政策建议。孙文凯（2017）总结了当前我国成都等大城市户籍制度的改革进程，并对它们的户籍开放度进行了评估，分析了差异化的户籍制度理论和现实成因，发现在财政支出较高、收入较高的城市较难实现户籍开放，不同地区的官员特征差异也能解释为何各地执行不同的户籍开放政策。

5.西部地区新型城镇化空间形态研究

学者们在坚持新型城镇化以城市群为空间主体形态的前提下，为促进大、中、小城市协调发展，从各个层面提出了许多很有洞察的见解，其中也涉及对西部地区新型城镇化空间形态的思考。在全国层面上，魏后凯（2014）针对城镇化进程中特大城市规模迅速膨胀、中小城市和小城镇相对萎缩的两极化倾向，建议实行差别化的人口规模调控政策，严格控制万人以上的特大城市人口规模，着力提高中小城市和小城镇综合承载能力。余壮雄和李莹莹（2014）、李圣军（2015）都指出我国城镇化发展的重点应该是“中型城市”（或“中等城市”）。中国宏观经济研究院国土开发与地区经济研究所课题组（2020）指出“十四五”及以后时期我国新型城镇化空间布局将呈现“四化互动”趋势，建议在土地制度、人口流动、投融资体制、都市圈统计考核等方面建立和完善配套制度体系。同时，一些学者最初比较关注城市群整体发展问题研究，后来聚焦城市群尤其是跨区域城市群一体化发展问题研究，而且随着国家提出要培育现代化都市圈以来，学者们对都市圈发展的意义和作用、都市圈内中小城市发展、都市圈同城化等问题进行了探讨。特色小镇、特色小城镇对促进县域城乡融合发展具有重要作用，学者们持续不断地在理论和实践上进行深入研究，如付晓东和蒋雅伟（2017）建立了“特色”形成的理论体系，从根植性的角度探讨特色小镇的发展模式，并以我国第一批特色小镇为样本，总结出各区域特色小镇发展模式的特征。郁建兴、张蔚文和高翔等（2017）通过6个案例总结了浙江省特色小镇建设的基本经验与启示。

在西部地区新型城镇化空间形态的研究上，皮亚彬、薄文广和何力武（2014）使用我国2000—2011年地级城市数据，研究了城市区位和城市规模对城市人口增长的影响，认为中、西部地区应积极发展以成都、重庆、武汉、郑州、西安等大城市为中心的区域性城市群，而在那些城市布局稀疏、小城市发展潜力有限的地区，应将推动劳动力向东部地区转移作为城市化政策的重点。杨孟禹和戴祎楠（2020）以城市群内中心城市对外围城市的溢出效应为切入点，分析了城市群溢出效应的时空演变特征，并据此将城市群分为3个阶段，提出“十四五”时期19个城市群战略的可能深化方向，建议地处西部的成渝、关中城市群应打通群内溢出渠道，提升核心城市的传播能力，而呼包鄂榆、北部湾、黔中、滇中、兰西、宁夏沿黄和天山北坡应提升城市群核心城市集聚力，提升核心城市对外围城市的空间溢出能力。肖金成和马燕坤（2020）认为西部大开发除了要重视城市群发展，更应重视区域性中心城市的高质量发展，让区域性中心城市集聚和承载更多的经济和人口。

6.西部地区推进新型城镇化过程中体制和政策创新的政策建议

学者们在研究户籍、土地、投融资等方面体制和政策问题的基础上，从整体层面提出了一些新型城镇化过程中体制和政策创新的建议。黄祖辉（2014）指出城乡一体化是新型城镇化的重要特征，也是终极目标所在，以新型城镇化引领城乡一体化发展需要推进城乡、区域、上下三大联动改革。陈玉梅和吕萍（2014）认为新型城镇化建设制度创新的总体架构是“三线、双环、多元”，即以政府、企业与民众三大主体为主线，内环制度创新与外环制度创新相结合，推动制度创新多元化，核心内容是建立规范的多级土地流转市场体系、统一流动的户籍制度、城乡统筹的劳动就业制度、城乡一体化的社会保障体系。李圣军和史冰清（2017）认为新型城镇化建设需要在财税制度、户籍制度、治理制度、土地制度、社保制度方面进行系统性的转型。魏后凯、李玏和年猛（2020）认为“十四五”时期我国城镇化需要深化户籍制度改革，加快建立城乡统一的土地市场制度，鼓励和支持城市资本、人才、技术下乡。冯奎和顾强（2020）指出“十四五”期间城镇化需要实现质量变革、效率变革、动力变革，主要推进农业转移人口市民化、构建城乡统一建设用地市场和城乡可持续的投融资制度、中心城市和城市群治理这四项改革。

（三）现有文献成果评价

现有的丰富的研究成果为本书的研究提供了极其宝贵的启发和坚实的基础，同时也存在以下可供进一步挖掘的空间：①当前我国已经进入新时代，加快构建新发展格局已经成为促进经济高质量发展进而助推全面建成社会主义现代化强国的重要举措。但是立足这一时代背景，从全国层面研究推进新型城镇化的重要性的文献较少，专门思考地区推进新型城镇化特色的重要性的就更少了。②目前对西部地区新型城镇化发展现状及其体制和政策成因关注比较多，但对西部地区推进新型城镇化的体制和政策的特殊性揭示得比较少。③从全市获批全国统筹城乡综合配套改革试验区、西部片区被确立为国家城乡融合发展试验区以来，成都市破解城乡二元结构难题的实验探索已经运行了约16年，对其鲜活的经验确实需要进行全面系统深刻地总结，尤其是从当前我国全面建设社会主义现代化国家角度进行审视非常有必要，而现有成果在这方面的研究比较滞后。