第一节 城市规划的文化命题
作为城市创新和发展的工具，文化规划是在对城市文化资源深刻认知的基础上，探讨城市文化资源如何有助于城市的整体发展，从而进行鉴别创新项目、设计创新计划、整合各种资源、指导创新战略实施的过程。[1]“创新”是始终伴随这一个过程的关键词。创新语境下的城市规划，将“文化”作为重要的设计维度和规划尺度，是提高城市文化治理能力的重要手段，是应对人文生态发展环境和社会经济发展变化而采取的战略选择，是在一定区域范围内对文化发展的总体战略和发展路径进行的部署，新型城镇化发展的城市规划整合了政治、经济、社会、环境、文化等方面的内容，以高度的集成性和系统的科学性，为文化发展战略提供综合指导。
一 文化发展为城市规划变革提出新要求
追溯城市规划的发展历史，弗里德曼于1986年提出“世界城市”标准后指出，纽约、伦敦、巴黎、东京等世界级城市的竞争力不仅仅体现在经济上，更体现在社会、文化等领域的综合竞争力上，文化对城市规划和发展的影响越来越显著。世界大都市的文化特征表现在以下七个方面[2]：文化已经成为21世纪城市发展的新核心；文化战略先行是政府推进城市文化发展的必由之路；成功的城市文化发展与管理始终是政府与市场、民间互动作用相得益彰的结果；文化产业的创意本质在世纪之交被再发现与再定义；发展文化事业保障人民的文化权益是现代城市政府义不容辞的职责；城市文化空间布局的“多中心”化趋势似已不可逆转；城市文化成为城市核心竞争力的重要组成部分[3]。文化为旧城复兴和新城建设源源不断地注入发展动力，又润物细无声地提供增量支撑，在城市规划和区域设计中扮演着越来越重要的角色，它已经融入城市并改变着城市的生活、生产方式，甚至成为城市整体不可割裂的组成部分。
然而，从城市规划的角度，我们仍然面临困惑与掣肘。从我国城市规划的现实境况看，迄今为止由西方或苏联输入的规划观念和规划手法，受制于它们短暂的历史或过分渲染的工业化成就，对文化传统普遍存在某种忽视的倾向。即使是诸如对古城古街区保护这样的规划项目，也只着眼于建筑形体的维持，而对其博大精深的传统文化内涵未加阐扬。[4]在文化日益成为城市生活场景和社会图景的创新时代，在文化产业日趋成为城市增量创造的新增长点并不断亟待观念转型与技术突破的改革年代，文化规划赋予城市一种精进成长和包容生长的规范式设计，是城市可持续发展的重要指南。
从全球范围看，“文化城市”的历史性出场，使“文化”成为一种发展战略，并日趋受到地区和国家层面的推动与重视并成为城市转型发展的基本方略和落脚点。“文化规划”是实现“文化城市”的顶层设计，需要从战略的高度对“文化城市”的发展目标、路径选择和措施保障等方面做出规划和指导。如英国伦敦作为工业化完成最早的城市，在经历了工业化辉煌之后同样面临着进一步发展经济、改善民生的问题，正是在此背景下，伦敦确立了以创意文化为核心的文化城市发展路径，相继以市长的名义出台了三份文化发展战略草案：《伦敦：文化之都——发掘世界级城市的潜力》（2004）、《文化大都市：伦敦市长2009-2012年的文化重点》（2008）、《文化大都市——伦敦市长文化战略草案：2012年及其以后》（2010），逐步实现了由工业城市向文化创意城市的华丽转身，并针对维持世界创意都市地位、着眼未来城市创意文化发展、保持城市文化多样性和激发城市文化活力等问题进行了有步骤、有秩序、有重点的规划。[5]
文化的创新，文化产业的发展，为“文化规划”提出了新的要求，它不仅成为当前我国城市规划必须面对的挑战，而且成为城市治理的政策工具。运用文化的思维、融合文化的境界、导入文化的维度、容纳文化的尺度、应用文化的方法、掌握文化的技术手段来不断实现城市规划的科学性和完整性，提高城市规划指导城市建设的实际作用，已成为当前城市规划的迫切命题。
二 文化营造为城市规划丰富空间尺度
城市规划是以城市的发展演变过程的优化为目标的“顶层设计”，文化与城市的演变过程一样，是一个“产生、聚集、演绎文化”的动态过程。文化是城市的特色和灵魂，而城市则是文化的容器和载体。“文化营造”旨在塑造一种富有吸引力的城市品格，树立一种开放积极的城市精神，形成一种和谐向上的精神风貌，以文化的力量凝聚起城市的发展共识，发挥出城市的增长动能。“文化营造”丰富了城市规划的空间尺度，并创造出以“时间无限”弥补“空间有限”及改造、重构和创造新空间的价值路径，使城市成为折射着其所标榜的文化及其核心价值的容器和载体。
一方面，文化贮藏了城市的记忆，“文化营造”以文化的传承为主线，将不断拓展城市的历史空间。这是因为文化一旦与区域社会文化发展相衔接，与日常生活图景相融合，便逐步建立一种不同社会主体能够相对平等、动态地享有空间权利，相对自由地进行空间生产和空间消费的理想状态。从这一维度上看，文化营造是活态的文化形成的生态组群及其构成的生态系统。例如，集合特殊文化资源结合的线性或带状区域内的物质和非物质文化遗产族群，以它们的空间坐落而形成的文化线路，把多样的地理、自然和文化景观关联，并且由于经过地区和区域的不同，它们在形态上展示出各自的风格和特征，其所形成的活跃的文化流动，可以更好地将文化资源置于真实的空间范畴去生存和演绎，它们使城市文化从静态走向动态，拓展了文化的空间。
另一方面，文化激活了城市创造，“文化营造”以文化的创新为主线，将持续拓展城市的活态空间。这是因为文化是一种“充满永不竭的创造能力，具有吸收和代谢功能”[6]的时空存在，它不是在时间和空间上凝固不变的对象，而是深深植根于民间和民族个体心灵深处，体现着各民族的价值观念、审美情趣和心理特征，承载着各民族特定的历史记忆和遗传基因，寄寓着各民族的生活情感与人生理想。从这一维度上看，构筑活态的文化，是构筑了文化最优化的生存方式，也是构筑了城市最具活力的发展方式。而动态的文化则是避免将文化置身于“历史断层”中而割裂其活态的存在，是一个城市与历史对话、与全球接轨的纽带。打一个形象的比喻，社会文化环境与文化遗产犹如鱼水，无“水”岂能活“鱼”？即便有“水”，若“水”质已经变化，而“鱼”未能与之适应，同样无法存活。城市规划是塑造城市未来的战略设计，而“文化营造”则可以无限放大城市的可能性，将历史的时间坐标不断拉伸，将文化与生息的城市的空间坐标不断延展，实现了文化在城镇化进程中不离本土的动态保护、更迭创新。
三 文化治理为城市规划优化落地空间
文化治理指的是为文化发展确定方向的公共部门、私营机构和自愿/非营利团体组成的复杂网络。其中包括来自公共部门、私营企业、非营利团体等各种性质的机构和个人……治理也指公民不仅作为投票者和利益集团的成员，而且作为消费者、专业工作者、文化工人、企业家、志愿者以及非营利组织的成员，拥有了更为多样化的渠道影响文化的发展。文化治理这种新型的管理机制，鼓励地方文化分权、基层多元自治管理和公民文化参与实践。[7]利用文化的功能和特性优化，甚至拓展城市规划的落地空间，可有效提高城市治理效率。通过文化规划推进文化治理能力建设，例如，通过文化设施建设改善城市文化硬件环境，通过举办大型文化活动提髙城市知名度与影响力；通过发展文化产业促进地区经济多样化发展，推进劳动力就业和刺激文化消费等。文化治理已经成为促进社区营造和城市更新的有效方式。
人在城市生活，必然形成三个活动空间：一是生活的空间，就是社区；二是工作空间，就是单位或组织；三是市场空间，它基于人的交往和消费而形成。从城市治理来看，应该把三个空间有机组合起来，这叫作城市管理。因此，城市治理应该是社区自治和城市的有机统一。这种统一的根本在于社区自治。因为城市是人的聚集，人在社区中的存在、社区中的运行是最为关键的。理由有三：其一，城市是人的权利实践的空间。其二，城市是生产和生活相分离的空间，生活空间是生产空间的基础，生活空间在社区。其三，城市是平等参与公共生活的空间。[8]文化规划应当在充分尊重作为城市主体的民众所具有的能力和创造力，并充分尊重其创造力中所包含的文化力量的基础上，做好生活空间、社区空间和工作空间三个层面的规划，从而设计出具有针对性的文化治理路径。
第一，生活空间、社区空间和工作空间相统一的城市空间越来越成为城市发展的需求。在加速变化的社会里，为人类保存一个合适的生活空间，是城市空间、文化空间和自然空间文化治理的重要内容，文化规划应当在对不同区域独特的自然地理环境、等级制度、文化信仰和长期生产活动进行田野调查基础上，对传统的人工与自然、城邑与区域、空间与时间等要素展开研究，深入探讨时间维度和空间维度之间的内在关联性，通过分析和梳理，为城镇化建设进入追求质量、寻找特色的治理路径提供文化给养。
因此，城市空间的规划和发展路径的设计需要在秉承城市发展规律的前提下创新文化治理方式，一方面可以通过借鉴国外保护经验和探索“社会化保护”新路的方式，即坚持“以古为本”“以民为本”的保护理念而非“旧城改造”“旧村改造”的开发模式，实施“新旧分开、有机更新”的保护模式，还可以广泛探索历史村镇“社会化保护”新路，即地方政府在逐年加大财政保护资金投入的同时，可采取政府补助、社会赞助、个人捐款等多种方式筹集保护管理资金，通过土地、房屋产权的置换或租赁等方式，吸纳民营资本、风险投资基金、民间集资、使用人出资等资本参与历史村镇、历史建筑的保护利用和管理，[9]也就是以多元投入的方式创新城市治理路径。
第二，城市协作规划与社区文化规划的“双规合一”越来越成为城市空间演进的要求。随着城镇化进程的不断推进，外部环境与内生动力的变化使得未来的城乡发展无法沿袭既有的路径，粗放、短视的治理模式已经难以为继。同时，随着城乡规划日益为社会公众所认同与熟悉，越来越多的社会主体要求通过城市规划来表达自身利益诉求。面向城市整体战略性发展的协作规划和城市局部建设性发展的社区文化规划的“双规合一”，是以文化治理重构城市空间的有效方式。
城市协作规划与社区文化规划的“双规合一”，是不断寻求城乡文化认同和消弭城乡文化疆界的过程，是在基于文化认同的前提下，以文化自觉为内在的精神力量，以文化创造活力激发人们探索集约高效、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明的新城市发展空间的主体行为，体现了以“文化弹性”和“文化自觉”推进文化治理的路径创新。它不仅仅是线性的“破旧立新”的发展过程，更是城市文化价值凝练的萃取过程和城市文化特色升华的推演过程。在“双规合一”的规划思想引导下，可以将文化生态涵育、文化遗产保护、文化空间营造、文化民生建设等纳入城市发展战略之中，加强“文化评价”在旧城改造和新城开发中的作用；另外，发挥城市设计工具在文化治理中的作用，从而建构省域、市域和县域相互关联的城市地域结构一体化网状体系，赋予每个城市以新的生命和价值。
城市协作规划与社区文化规划的“双规合一”，通过主动寻求一种创造性文化增值的范式实现了文化的包容性发展，以较强的文化弹性，实现了沟通协作下的多元治理，有助于改善社会管理模式[10]。沟通协作式规划是不同于传统规划手法的新路径，它是一个有广泛相关利益群体进入规划程序，共同体验、学习和建立共识的过程，可以被看作城乡规划公众参与的高级形式，其规划成果表现为沟通交流后建立在共同认可的理性基础上的协议和共识。社会公众权利意识的觉醒使得他们要求参与到规划工作的编制过程中，政府需要获得公众认同来保证规划的实施，规划工作者需要掌握各方诉求来平衡利益关系，通过协作式规划，在政府、公众、规划工作者三方之间建立起协作机制[11]，从而建立常态化、法制化的沟通协作规划机制，实现从单向度的规划立法到多向度的规划协商，保障并规范新的文化治理机制。
第三，城市治理现代化与文化治理多元化的双管齐下越来越成为城市空间管控的方向。社会治理现代化，意味着冲破中国一直持续的行政主导的传统，引入多种力量参与社会运行。文化治理视角下城市空间的优化，无疑需要在原有的国家立场基础上融入更多让市场机制和社会力量可以参与介入的空间。[12]作为改变国家治理的需求表达方式与供给提供方式，文化治理正在形成一种新的治理场域和供求互动模式。作为一种“约束性的城镇化战略理念”，城市治理现代化与文化治理多元化的“双管齐下”，要求城镇化发展战略和规划，除了传统的空间布局和公共服务配套等内容外，要形成完整的综合规划模本和范式，即必须具备合理的产业与就业系统规划、紧缩型土地优化利用系统规划、公共福祉和社会保障系统规划、历史记忆保护系统规划、生态循环发展系统规划和人的现代化行动纲领规划，由此构成中国特色的综合型城镇化规划。[13]
城市控制规划的主旨是实现城市文化空间的综合协调，包括与经济、社会、生态和文化发展有关的城乡建设和基础设施建设的空间布局协调，以及国土资源开发利用和生态环境保护整治的协调，不同行政区域之间及区域内城市之间和城乡之间的相互协调。只有通过区域内的人口、经济、文化、科技、环境及资源等系统及其内部各要素之间的相互协作、配合和促进，才能实现城市良性循环和文化全面发展的目标。
多元文化治理的要义是激活城市公民自治能力和创新活力，即充分发挥文化在城市治理中的功能，重视新型城镇化建设中文化综合实力的作用，让每个人都能参与到社区文化建设中，将“单向度”的治理变成“多元化”的参与，激活文化空间的内生动力；同时，当前城市治理主体从传统的“内部参与”单一政府主体转换为“内外共同参与”的复合政府主体，通过机制创新和模式创新，使得这一治理结构能够有效运转，实现城镇化与文化发展时间与空间的效能耦合。
第四，文化考核将纳入城市规划并越来越成为城市评价的重要维度。城市是经济社会发展中重要的、相对独立又完善的子系统，能够有效实现创意、资本、技术和人才等要素的功能集聚，并依靠它们的配置和流通不断产生文化经济能量。因此，从城市可持续发展的角度审视文化的发展，对城市发展的综合评价具有重要的意义。“文化”反映了城市文化特色和竞争力，是城市内生增长的重要动力，是城市居民提高生活品质、生态品质的载体，是城市产业转型和升级的动力。文化创新时代，文化发展的驱动要素越来越引起政府的广泛关注，文化竞争力和文化发展水平已经成为城市软实力的综合体现。
随着文化发展越来越成为区域竞争力的重要因素，以文化为主题的专项规划或城市整体规划中的文化构件，随着文化发展观念的不断更新逐渐成为区域规划的重要内容。将文化发展列入政绩考核体系愈加普遍，考核的内容和体系也逐步完善。从城市科学发展的角度来看，将文化发展纳入城市规划并为其规范考核评价体系，是文化创新时代城市发展的迫切要求，也是城市规划工作的新命题，它需要城市规划不断进行创新，包括规划框架的丰富和规划内容的扩展，也包括规划评价的规范和规划参与的广泛。但必须意识到，我国地方政府绩效考核体系主要方法有民主测评、民意调查、实绩分析等，其中“实绩分析”部分是我们分析的主要内容。而作为考核主要内容的经济工作指标、经济发展速度、财政收入增长幅度等方面的评价，往往造成或助长了地方政府“GDP主义”。在这种考核体系下，文化及文化产业也难免存在“唯GDP论”的问题，从而使城市规划不能适应文化发展的角色要求和功能要求。