二 理论创新与治理变革：整体性治理理论及其本土化运用

整体性治理理论是在特定的政治经济社会环境下产生的。作为一种新的理论，整体性治理在国内与国际学术界和实践部门都产生了巨大反响。深入研究整体性治理理论的核心内容和精神实质，对推动我国的公共治理变革以及廉政体系建设等具有十分重要的意义。

（一）碎片化治理制约治理效能：整体性治理理论的产生背景

整体性治理理论的产生背景，主要可以从传统科层组织的固有弊端、新公共管理运动的困境、民众对公共治理质量的诉求以及科学技术的发展等方面进行理解和阐释。

以职能分工、层级节制、非人格化管理为典型特征的科层制在实践中发挥了很大的作用，提高了管理效率和社会生产力，也为人类的秩序和发展提供了组织保障。但是，科层制带来的官僚主义和形式主义、相互推诿、效率低下、条块分割等弊端历来遭到各界诟病。事实上，自从马克斯·韦伯提出科层制理论后，对科层制的探讨和反思从来没有停息，思想家从各种角度探索如何突破科层制困境，走出了一条更加符合治理规律、更加提高治理效能的道路。一百多年以来，各种理论主张先后登场，各种论著汗牛充栋。可以说，整体性治理是其中的理论主张之一，是学术界对传统官僚制进行反思和批判的结果。

在实践方面，为了克服官僚制的弊端，从20世纪70年代开始，一场充满变革色彩的新公共管理运动在许多国家兴起。新公共管理运动倡导打破政府在公共服务中的垄断地位，主张将公共物品的提供者、生产者进行分离，在公共部门内部引入竞争机制，提高管理效率和服务质量；外部引入市场化竞争机制，让各种市场主体平等参与公共物品的生产；坚持顾客导向和结果导向，将企业管理中的成本效益原理引入政府，以企业家精神营造公共部门；主张企业、社会组织、公民更多地参与公共事务，建立多元主体协商治理的良好格局。客观地讲，新公共管理运动在一定程度上克服了传统科层制的弊端，大大节省了政府的运行成本，提高了公共物品的供给效率。但是，新公共管理运动仍然是建立在管理主义基础上的改革设计，它以市场化、多元化方式将公共管理和公共服务再次碎片化，甚至因为缺乏监管导致了公共服务质量的下降和社会公众的不满。学术界在充分肯定新公共管理运动的进步意义时，也出现了很多不同的观点和理论主张。新公共服务理论是对其效率至上的反思和批判，而整体性治理理论是对其重新碎片化的反思和批判。

在社会领域，随着经济社会的飞速发展，政府应对复杂系统的能力遭到前所未有的挑战。许多公共事务，包括应对气候变化、突发公共卫生事件等，绝对不是依靠政府单方面的力量可以解决的，也不是依靠单一层级的政府可以解决的。改变单一的治理模式，实现跨层级、跨部门、跨地区、跨领域协同治理，是公共治理变革的必由之路。同时，各种新的技术广泛出现，改变了政府之间的信息传递方式以及传统的治理手段和方式，为整体性治理创造了一定的技术基础和条件。事实上，人类历史上的每一次重大的科技革命，都会使生产力的发展产生质的飞跃，也会带来不可小觑的管理革命。以蒸汽机的广泛应用为标志的第一次科技革命、以电力技术的广泛应用为标志的第二次科技革命、以电子信息技术的广泛应用为标志的第三次科技革命和以区块链、人工智能、数字技术为标志的第四次技术革命，是人类发展史上的重大分水岭，也是人类生产生活中具有标志性和转折意义的重大事件。科技革命对政府治理的影响，直接体现在它为政府改革注入了先进的科技因素、提供了重要的媒介，使政府的治理革命成为可能，实现政府治理从量变到质变的巨大飞跃。[9]

（二）重构公共治理的架构与机制：整体性治理的主要内容

整体性治理是针对新公共管理的缺陷和不足提出的具有重大影响力的公共管理理论。其代表人物佩里·希克斯和帕却克·登力维认为，新公共管理过于强调分散化治理和组织内外的竞争与激励，导致碎片化治理和目标冲突日益严重。为了克服这种现象，整体性治理主张明确治理的整体性和统一性目标，在信息网络技术的支撑下，政府部门系统化运作和协调化行动，为公众提供“一站式”服务和可持续的公共物品供给。[10]希克斯从目标和手段两个向度考察了政府的类型划分。从纵向的目标的向度，政府可以分为“目标互相冲突”和“目标互相增强”两种类型；从横向的手段的向度，政府可以分为“手段相互冲突”和“手段相互增强”两种类型。根据这两个向度，政府可以分为“贵族式政府” “渐进式政府” “碎片化政府” “整体性政府”四个象限。整体性治理，就是为了打造目标整齐一致、手段相互增强的“整体性政府” 。[11]具体来说，整体性治理主要包含以下内容。

（1）政策目标的一致性。从理论上讲，科层组织的政策目标是完全一致的，都是自上而下执行统一的政策。但在实践中，政策目标未必完全一致。政府的各个层级、各个职能部门如果对政策的理解和认识存在偏差，甚至为了各自利益制定相互冲突的政策，导致画地为牢、各自为政，整体性治理根本无法实现。因此，政策制定者要充分考虑政策本身的科学性、合理性和可行性，并要对政策的执行进行监督，确保政令统一、协同共进。

（2）消除层级和部门壁垒。整体性治理最大的障碍在于层级和部门壁垒。政府在遵守职能分工、授权规定的前提下，一定要打破各种人为的壁垒，建立跨部门、跨层级的协作机制，确保政府整体运行。在公共服务领域，要考虑到民众的实际需求，提供“一站式”服务，减少行政成本和社会成本。整体性治理主张尽可能地将功能相近的政府机构进行合并，组建大部制政府机构。层级之间要合理授权，尽可能减少政府层级，让政策执行者拥有一定的行政自由裁量权。倡导“逆民营化”，将原来承包给民营机构的公共服务重新交由公共部门供给。强调树立中央政府的权威，让中央政府在克服部门化、地方化、碎片化方面发挥更大的作用。

（3）多元主体的协同共治。任何社会问题的产生都有复杂的社会根源，如果依靠政府单方面采取行动，很可能是治标而不治本。因此，必须强调政府、企业、社会等多元主体的相互协作，从多方面查找问题产生的根源，从源头上进行系统性、整体性、协同性治理，降低问题重复发生概率和事态扩大趋势。因此，要根据公共事务的特性，建立符合需要的各种网络治理结构，完善各种整合机制，让治理主体之间形成应有的合力，并整合各种资源，综合运用各种治理手段，逐步实现公共治理目标。

（4）信息互通和数据共享。以往政府的碎片化运作模式，既有体制束缚和利益驱动因素，又有信息不互通、数据不共享的因素。因此，政府必须利用先进的信息技术和手段，最大限度地推动政府内部信息的共享和利用，通过信息与数据共享改变政府的行动方式、提升政府的治理效率。信息和数据的共享越充分，越利于整体性政府的建构。此外，政府要改变封闭式运作模式，尽可能地让公民、社会共享政府的信息，增进信息交流与互通，增强互信与合作。

（三）从政府监管到公共服务：整体性治理的本土运用

整体性治理不但与我国现行的改革思路吻合，而且与中国传统文化和思维方式具有某种程度的一致性。因此，整体性治理理论很快在国内学术界广泛传播并得到认可。司晓悦、赵霞霞基于 2008—2018年CSSCI及核心期刊来源的文献计量分析，描述了国内整体性治理研究的知识图谱。他们的研究表明，在此期间，国内整体性治理研究的CSSCI及核心期刊文章达到 330篇之多，研究热度有增无减。[12]国内整体性治理研究几乎涉及公共管理的各个领域，丁煌、方堃[13]与王丛虎、刘卿斐[14]运用整体性治理理论分析了我国行政综合执法体制改革，李利文[15]分析了国家财政体制变迁中的公共服务供给碎片化及其整体性治理，郑容坤[16]、黎梓良[17]、陈伟珂等[18]分别探讨了我国扶贫领域、乡村振兴、城市内涝的整体性治理。高小平[19]、戚建刚等[20]针对我国应急管理体制存在的突出问题，主张从体制和政策方面全面推行整体性治理。韩兆柱、卢冰[21]以整体性治理为视角，探讨了京津冀雾霾治理中的府际合作机制建设。在廉政建设领域，任建明[22]以及王仓、刘再春[23]主张对我国的职务犯罪进行整体性防治，肖云忠、肖冬梅[24]则用整体性治理理论对我国监察体制改革的动因进行了初步分析，张学龙[25]针对党内巡视巡察存在的问题提出了整体性治理思路，等等。可以说，国内的整体性治理研究不仅分析了纷繁复杂的公共管理现实，而且为未来的公共管理改革提供了可贵的理论指引和政策参照。

在实践领域，整体性治理事实上在政务服务、政府监管等各个方面都得到体现。2016年，浙江省启动的“最多跑一次”改革就是在全面深化改革的背景下，以提质增效为基本目标，以数据共享和平台互通为基本路径，以体制机制创新和流程再造为核心内容，以信息网络技术为支撑的一场划时代的政府效能革命。在某种程度上讲，“最多跑一次”改革是政务服务事项集成办理、地方公共事务整体性治理的典型，因为它在以下几方面取得了历史性突破。

一是在数据共享、消除孤岛方面取得重大突破。以往政府部门办事效率低下，奇葩证明、循环证明层出不穷，最根本的原因就是数据壁垒、信息孤岛的存在。如果要减少证明，减少群众跑腿次数，首先要破解数据壁垒，消解信息孤岛。为了破解这道难题，浙江省数据管理中心陆续公布《省级公共数据共享清单》，涵盖了全省人口、法人基础信息和社保、民政等相关数据，以及部分专业资格证书、资质证照、信用信息等。也就是说，通过这些数据共享，群众和企业办事涉及绝大多数证明材料都不用出具了。相应地，去各部门、各窗口奔波之苦也随之消散。经过不懈的努力，2018年2月28日，浙江省省级办件量前100高频事项已实现系统对接和数据共享，全面实现“最多跑一次”。打通信息孤岛、实现信息共享取得实质性突破。

二是在部门协同、业务整合方面取得重大突破。在官僚制结构中，部门分工是基本原则。政府部门各司其职，分工有余、协同不足，导致相关事项无法合并、相关业务无法整合，严重影响了办事效率。针对这种现象，2017年4月28日，浙江省建设厅联合省发改、公安、财政、人防、住建、审管、气象等7个部门和单位，下发了《关于贯彻落实“最多跑一次”改革决策部署全面推进施工图联合审查的实施意见》，全面启动了施工图联合审查改革工作。原来这些部门审查的标准不统一，结果也互不认，企业办事异常烦琐。改革之后，统一标准、集中服务、结果互认、依法监管。通过此项改革，审批时间压缩一半。同时，针对企业投资项目中的环境影响评估、能耗评估、水土保持影响评估等各自为政的现象，浙江省积极推行区域评估、多评合一。能评、环评、水保等方面不再针对单个企业进行，而是区域整体评估，企业达标进入。多评合一，减轻负担。在此基础上，积极推行联合验收，多测合一。政府十多个部门对竣工项目进行规划、档案、消防、质量、水保、绿化等联合验收。多个部门、多次测量变成联合测量，一次完成。

三是在流程再造、精简材料方面取得重大突破。同样一件事情，如果流程设计过于复杂或者顺序颠倒，就会导致办事效率大打折扣。传统政府管理中的许多流程，都可以根据时代发展及时再造。企业投资项目审批，以往总是审批在先，层层审批。如果换一种思维，首先将标准公之于众，符合标准直接准入，是否可以达到与审批同样的效果而效率大增呢？为此，浙江省在德清县进行了“标准地”的大胆尝试。所谓“标准地”，就是把每一块建设用地的规划建设标准、能耗标准、污染排放标准、产业导向标准、单位产出标准等给予明确，带地一起出让。企业拿地前，就已经知道该地块的使用要求和标准，拿到“标准地”，经发改委“一窗受理”后，就可以直接开工建设，不再经过各类审批，建成投产后，相关部门按照既定标准与法定条件验收。在减材料、减环节方面，全面清理与国家法律、法规不相适应的地方法规和规章，大幅度精简材料和办事环节，积极推广容缺受理、快递邮件，最大限度地减少群众和企业的跑腿次数。

四是在统一标准、规范服务方面取得重大突破。办事效率要提高，必须尽可能实现标准化；地方经验要复制推广，也必须实现标准化。为此，浙江省统筹建设一体化网上政务服务平台和移动政务服务平台，改变“村村点火、户户冒烟”现象；规定各级行政机关不得新建业务专网，已有业务专网合理分类后并入电子政务网络。将各类非紧急的投诉举报热线统一整合到“12345”热线电话，形成统一接收、按责转办、限时办结、统一督办、评价反馈的业务闭环，确保受理事项件件有痕迹、件件有着落、件件有回音，解决部门不作为、慢作为、乱作为问题，减少重复信访、重复投诉举报现象。全面实现“最多跑一次”标准化全覆盖，构建全省统一规范、动态调整的标准化办事事项和办事指南体系。同时，浙江省还积极争取，推动“最多跑一次”相关标准上升为国家标准，为全国提供可复制、可推广的经验。[26]