- 政府治理与经济法治概论
- 白彦
- 13832字
- 2020-07-09 19:10:23
第三节 政府治理与经济法治
一、法治的内涵、源流和特征
法治（rule of law），是一个拥有多种含义、内涵丰富的概念，并且其概念本身及外延也随着时代的发展而不断地扩充与完善。中外思想家、法学家对于法治内涵的讨论非常丰富。
亚里士多德在其名著《政治学》中论述道：“法治应包含两重意义：已成立的法律获得普遍的遵从，普遍遵从的法律本身应该是制定得良好的法律。”洛克提出，法治是“国家以正式公布的既定的法律来进行统治，这些法律不论贫富、不论权贵和庄稼人都一视同仁，并不因特殊情况而有出入”。近代西方法治理论的奠基人、英国法学家戴雪曾在其《宪法性法律研究导言》中第一次系统地论述了法治的基本内涵，即法治包括三层含义：第一，人人皆受法律统治而不受任性统治；第二，人人皆须平等地服从普通法律和法院的管辖，无人可凌驾于法律之上；第三，宪法源于裁定特定案件里的私人权利的司法判决，故宪法为法治之体现或反映，而个人权利乃是法律之来源而非法律之结果。
国内有学者认为，法治在我国并不是一个既定的现实的事实，而是有待创造的未来的事实，所以关于法治概念的界定就不可能是对一种客观的对象去作客观的描述，而是依赖于我们对这种未来事实的理想、愿望和社会的现实条件。据此提出了法治的三层含义：“一是依照法律来运用国家的权力，管理国家和社会的公共事务，这是其字面的表观含义；二是建立权力对权力的制约机制，这是法治的实质性要义；三是建立民主监督机制，确保人民的权利对国家权力的制约，这是法治的最终意义。”[47]还有学者指出，法治不仅仅意味着“以法治理”和法律的普遍适用，完整意义的法治具有深刻内涵：从静态考察，法治是确立民主、权利和自由等法的精神的载体，是统治者实现其法律精神的理想模式；从动态考察，法治无疑是法制现代化运动的唯一目标和逻辑结果，而这个结果本身又是“法律至上”和“法律全方位覆盖”的运作体系。[48]
除此之外，一些经济学家还赋予了法治以经济含义。具体而言，这其中有两层经济含义[49]：
法治的第一个作用在于约束政府，即约束政府对经济活动的任意干预，这是“以法治国”（rule by law）与“依法治国”（rule of law）的根本区别。经济领域内的“以法治国”，就是指政府通过法令的形式来管制企业和个人。回顾历史可知，在中国传统文化中，“以法治国”的理念与做法自古早已有之，如春秋战国末期的法家就曾极力主张通过严刑峻法来管理老百姓和治理国家，但法不约束皇帝，“刑不上大夫”。如今，依法治国的核心理念之一就包括法律面前人人平等，即使是普通公民也可以依靠法律来约束政府的行为，以防止政府越权、滥权或不作为。这是因为，经济实体的经济自主权是建立在法律对于政府行为的有效约束的基础上，缺乏法律保障的企业制度与市场交易规则就如同失去了根本的保护屏障，也没有自由与平等可言，进而终将导致市场经济基础的坍塌。这是法治的第一层经济含义。
法治的第二个作用是约束经济人行为，表现为产权界定和保护、合同和法律的执行、公平裁判及维护市场竞争等。这要求政府在不直接干预经济的情况下，以充当经济交易中不偏不倚、不徇私枉法的第三方角色来实施，并严格依照法律来发挥其支持和增进市场的作用。这一作用的重要性可以运用经济学的分析方法得出。例如，经济人间的“不可信承诺”问题必然会造成“双输”结果，即假若经济人的行为不受约束，那么为了获利，某些投机主义者就会想尽办法促使自己利益最大化，不惜损人利己。因此，为了避免这种“两败俱伤”的局面，政府就必须发挥好第二种作用，即信法守法，明晰与保护产权，执行合同，鼓励公平竞争等。只有如此，市场交易双方才能遵纪守法，自觉约束自身行为，共同遵守约束买卖双方的“可信承诺”，实现利益“双赢”。
人类法治思想的源头主要来源于古希腊这个西方政治制度与西方文化的发祥地，古希腊璀璨的文明和宝贵的精神财富还孕育出了众多的人类思想文化精髓，直至今天仍对我们的生活影响至深，发挥着重大作用。法治思想作为西方政治思想的核心内容之一，最初萌芽于古希腊的政治哲学，而较为系统的法治学说则形成于古希腊城邦的衰落时期，一些政治家和思想家已经在著作和言论中迸发出了法治思想的火花，柏拉图及其学生亚里士多德则通过系统式的总结方法来创立并进一步完善了法治学说。
古希腊时期，柏拉图作为最早提出法治这一治国方略的哲学家，其并不主张法治，而是主张贤人政治，因为“法律的制定属于王权的专门技艺，但最好的状况不是法律当权，而是一个明智而赋有国王本性的人作为统治者”[50]。此即“哲学王”思想，即理想的国家必须由德才兼备的哲学家来统治，而非法律。但是这一理想却在古希腊的现实社会中破灭了，政治上的阴险狡诈、国家的动荡不安给了柏拉图“哲学王”理想以沉痛一击，令其深刻意识到理想与现实的巨大鸿沟。于是，柏拉图在晚年的《法律篇》中重树法律的重要地位，提出“法治优于一人之治”。尽管如此，在柏拉图的观念中，人治始终是最优之治，法治仅是当人治条件不具备时的备选之项，是第二等好的国家治理方案。
身为柏拉图的得意门生，亚里士多德不仅继承了老师的法治思想，更是对理论进行了拓展。他是西方第一位明确而坚定地主张法治，并将法治理论体系化的思想家。针对柏拉图的“哲学王”思想，亚里士多德强烈反对国家实施“一人之治”，支持“由法律遂行其统治”，而且法律必须是良法。易言之法治的两大基本要素包括了法律的至上权威和法律本身的优良，并且这两个要素缺一不可。亚里士多德还从人性的弱点和城邦制发展史的分析中，寻找最可行的制度。他在对君主制、贵族制和共和制这三种政体在不同时期、不同城邦中的状况进行了总结，最终发现，要建立一个稳定的优良政体、消除国家隐患的方法在于限制特权，特权的存在是滋生专制的沃土，而专制必将损害国民利益，因此，必须通过最有权威的理性规则——法律来限制特权，避免让少数人凌驾于其他人之上而获得政治上的优越地位，所以法律是最优良的统治者。此外，亚里士多德之所以推崇法治，原因主要在于法治与自由存在必然联系。法律与自由是手段和目的的关系，国家的法律不是对自由的人为限制，而是获得自由的一种手段，自由的实现只能依靠法治的政体。
虽然古罗马人从政治上征服了古希腊，但其却被希腊人的思想文化所征服，成为古希腊法治思想的传承者和践行者。例如，古罗马著名政治家、思想家西塞罗（Marcus Tullius Cicero，公元前106—公元前43年）一方面将柏拉图和亚里士多德的法治思想与自然法思想结合起来，论证法治的必然性和正当性，另一方面又根据自身的政治实践经验来阐述法治的现实意义。他指出：首先，人类之所以要接受法律的统治，是因为法律是理性的，法律统治的正当性源于理性的自然法，而自然法源于上帝的意志和人的本性，早于一切法律而存在，是一切国家法的源泉。所以，接受法律的统治就是接受了理性的统治，这符合了神的旨意和人的本性。其次，法律代表着正义，所以只有制定法律并以法律为联合的纽带，才能建立起来一个由公民根据协议自愿联合、旨在实现公民的自由平等、为公民谋福利的共和国，也只有法律才能维持共和国的正义品质。最后，由于国家的政府和官员的权力来自人民，其根据就是法律，所以政府和官员必须以法律所确立的正义准则行事，受到法律的制约。官员的权力若不在法律之下，则必定会有腐败，且官员腐败的危害更大，那么防止官员腐败的唯一途径就是使权力服从于法律。
启蒙运动是继文艺复兴运动后欧洲掀起的又一场批判专制主义、特权思想和宗教愚昧，提倡用“理性之光驱散黑暗”的思想解放运动。近代法治思想的潮流就是在这场轰轰烈烈的运动中产生，并涌现出一批杰出的思想家。典型如被誉为近代自由主义和法治主义的奠基人洛克，在17世纪末英国革命爆发的背景下，随着君主权力与议会权力此消彼长，法律逐渐成为一切权力的准则和来源，公民也获得了前所未有的自由和民主权利。于是，人权成为了洛克理论的逻辑起点和逻辑归宿，捍卫人权则是其法治理论的立论点和根本宗旨。洛克在其代表作《政府论》中提出，生命、自由和财产是人的天赋权利，公民参建政治社会的目的就在于自身人权得到保障，所以这是成立国家的最高宗旨。那么，为了防止滥用权力侵害人民的权利，就必须实行分权，分权和制衡是法治的前提和基础，一个真正的共和国应是一个法治完备并认真执行法律的国家，否则人民的权利根本得不到有效保障。
在洛克法治思想的影响下，18世纪法国自由主义和法治主义的领军人物孟德斯鸠将自由作为法治的实质，法治被视作自由诞生的基本政治架构、各种理性的制度要求而备受推崇，这一点在其传世名著《论法的精神》中得到了淋漓尽致的体现。立法权、行政权和司法权三权分立理论是孟德斯鸠法治理论的重中之重。孟德斯鸠发展了洛克的分权理论，创造性地阐释了司法独立原则，并设计出了有效的权力制衡机制。除了约束政府权力外，孟德斯鸠还注重通过法律约束人民的行为来保障公民自由权利不被侵害。他认为，自由并不是想做什么就做什么，他把“法律上的自由”作为自由的基本原则，即自由必须受到法律的约束，获得法律的许可，而保障自由是法律的根本目的。
卢梭作为启蒙运动的卓越代表人物，提出了诸多重要的法治思想，他的法治学说将自由、平等、民主和法治结合起来。其中，自由和平等是人类社会的终极目标和发展的理想结局，而自由和平等的实现又仰赖于民主制度和法治保障。他将民主确立为“公意”的统治，使其与法治联结起来，共同作为实现平等的制度形式。那么，在自由与平等存在直接因果关系的前提下，民主和法治便进一步成为了实现自由的可靠保障。于是，卢梭设计了一套避免人们遭受个人意志的任意侵害的法治方案，即国家的统治应当建立在公意的基础上。为了保障公意的统治具有至上的权威，则必须将公意上升为法律，使公意的统治成为法律的统治，而法律的统治是人们最终打破奴役的枷锁，获得平等、自由的有效途径。
1.以法律为准绳
“没有规矩，不成方圆”，这里的规矩就是法律。法治要求国家内的各项事务都必须以法律为准绳，任何人和组织都不得逾越法律的限制。法律拥有至高无上的地位，任何个人意志都不得超越法律。法律面前人人平等，任何社会成员包括统治者，都必须受到法律约束，中国古代“王子犯法，与庶民同罪”的说法体现的就是这一特征。没有任何人能够超越宪法与法律的约束，若有违反必将受到法律的制裁。“以法律为准绳”还强调，国家的行为也必须受到法律限制，国家必须在法律规定下行使立法权、行政权和司法权，这也是法治精神的全方位体现。
2.限制政府权力
法治要求政府行使权力必须在法律约束下，从一定程度上限制了政府的权力，使其具有相对性。法律本身也是为了限制政府权力并且抑制其无度膨胀的倾向，从而保护公民合法权利不受政府侵犯。法治的目的是实现人的自由、全面的发展，保障其公民权利的实现，而对这些权利构成威胁的，往往是政府。政府争利于民的现象就说明了这一点，所以必须用法律限制政府权力，建立起有限政府。
3.法律的明确性、作用范围与公开性
在确定法律至高无上的地位的基础上，必须对法律进行明确的界定，划定法律的适用范围，以及遵守法律的程度。法律因其重要地位必须被明确界定，不能模棱两可；必须使公众能够理解其含义，明确其内涵。同时，法律的适应范围也应当被界定清楚，法律具有普遍性，在社会政治经济生活中起主导性作用。但是面对纷繁复杂的社会公共事务，必须对法律进行分门别类的划分，明确其作用范围和程度，这样才能保证法律的效用性。同时，法律还应当公之于众，制定法律需要政府、社会和公民个人的共同参与，所以使得法律制定过程的透明公开变得尤为重要。
4.司法必须保证公正与独立
虽有完备的法律法规，但是没有规范的司法过程，亦不能使法律发挥其效用。在法律适用过程中，必须保证司法过程的独立、超然地位，不受政府部门、个人或其他组织的影响，做到公平公正、不偏不倚，这样的司法过程才是公平正义的。因此，推进司法体制改革，依法独立行使审判权，也是建设法治政府的必经之路。
二、市场经济法治化
市场经济法治化，简称为“经济法治”，“是国家运用法律手段实现经济民主、经济平等、经济秩序和经济效益的渐进的法治过程”。[51]诺贝尔经济学奖获得者、著名经济学家阿马蒂亚·森（Amartya Sen）曾在其自由发展观中确立了市场经济法治观。他认为，市场经济法治化应以扩展人的实质自由为基本价值追求；以发展人的能力为具体目标；以权利保障为根本准则；以善治为实现路径；以透明性、责任性与回应性保证为具体规范制度。[52]
从发达国家的范例来看，市场经济法治化已是发展主流，也是我国建立健全完善的市场经济体制的必然趋势。正因如此，“市场经济就是法治经济”的命题始终都是国家经济建设的法治指南针。
国内有学者从历史发展的角度论证了这一命题。首先，历史表明，在商品交换和市场经济条件下，才形成了具有法治特征的法律制度体系。法律产生于市场交换的实践，并随着市场交换实践的发展而不断变化创新。生产、分配和交换的经济行为及其发展形态的市场经济，是法治经济得以产生和发展的基础。其次，法治是市场经济发展的内在要求，是防范和消除市场弊端的重要手段。因为市场主体地位的确立需要法治，市场经济公平竞争规则的形成需要法治，法治是对市场经济进行宏观调控的重要手段。综上所述，市场经济与法治具有内在的契合性。[53]由此可见，法治对于市场经济的重要性不言而喻。
正因如此，中共十八届四中全会通过了《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，明确提出要全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法律体系，建设社会主义法治国家。针对具体如何推进我国社会主义市场经济改革，全会做出了进一步规定，强调社会主义市场经济本质上是法治经济。要使市场在资源配置中起决定性作用和更好地发挥政府作用，必须完善社会主义市场经济法律制度。只有在法治的制度框架下，社会主义市场经济改革目标才能得以顺利实现。
对此，有学者基于经济的法律视角，对我国当前市场经济法治化的进程中所出现的问题进行了回顾与分析，得出的结论是：当前市场经济规范体系的刚性结构、地方政府市场参与与干预的双重身份、法律信任的缺乏等是实现市场经济法治化无从回避的重大问题。[54]
关于以法治化推进市场经济建设的具体实施路径，还有学者提出了具体的构想，即要实现定性分析和定量分析、规范研究与实证研究的互动；要编制经济法治化评价指标体系并进行测度评价，以此建立政府“职责配置表”，厘清政府的权责边界，发挥市场在资源配置中的决定性作用，为更好地发挥政府作用提供法治保障。[55]
三、市场经济法治建设问题的对策
对市场经济发展问题的分析，可以从四个方面加强市场监管法律法规建设。
契约精神是法治社会的伦理基础，在市场经济中，人与人之间的经济关系通过契约来实现的。契约可以处理经济关系，也可以处理社会关系。契约精神意味着契约需要得到遵守；违约必须有法定原因，否则就要承担违约责任。
第一，加强契约精神要推动全社会树立法治意识，深入开展法治教育，进而引导全民自觉学法、懂法、守法，遇事找法，解决问题靠法。
第二，加强契约精神需要加强对公民、企业等社会主体和市场主体的诚信教育。具体而言，就是要多渠道、有针对性地对公民、企业等社会主体、市场主体进行专业培训，使他们严格按照职业道德规范做事，担负责任、履行义务，进而推动全社会确立以自由、公平、诚实信用等为原则的契约精神。
第三，加强契约精神必须建立市场经济诚信体系。建立、健全个人、企业、政府信用约束和监督机制，坚持自律与他律相结合，具体而言，就是要建立从个人到企业再到政府的乃至全社会的公平、自由、诚实信用至上的契约规则。通过市场经济诚信体系的建设，创造良好的社会信用环境和有效的监督处罚机制，进而让契约观念深入人心，诚实信用转化为自觉地行动。
正如明朝张居正所言：“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”因此，相较于立法，执法更难，也更重要。法律如果不能被有效执行，则形同虚设。因此，法律的生命力在于实施，法律的威严也在于实施。要实现“有法必依”和“违法必究”，必须真正做到任何公民都平等享有宪法和法律规定的权利，任何组织和个人都不得有超越宪法和法律的特权。针对当前我国政府执法层面所存在的问题，本书认为，改革行政执法体制，严格行政执法，强化执法监督是必由之路。只有如此，方能切实维护社会公平和正义。
此外，严格执法最终还是要落实到每个执法者身上，对于法律规定如何解读，不但受到执法者自身能力、法律修养等的制约，更受到自身欲望、外界干预的影响。这就要求执法者要有端正的执法观念和执法态度，这也是法治能否实现的关键因素。但是，无论是立法者，还是执法者，可以说都是“理性的经济人”，都会追求自身利益最大化，我们要做的不只是等待，更需要通过透明、监督等方式和手段促使执法者牢牢树立公平、公正、公开的执法观念。进而，在观念上进行转型，克服传统的人治思想的影响，把法律作为信念和信仰，实现从义务本位到权利本位、从政法合一到司法独立、从贱诉观念到诉讼权利观念的转变。
四、政府治理与经济法
由于市场失灵的存在，使得政府这只“看得见的手”不得不在关键的时候对市场进行干预。与此同时，伴随着市场经济的发展和完善，政府经济管理职能也在不断扩张，而法律，尤其是经济法就成为了政府治理市场经济的重要手段和途径。
1.政府适度干预的必要性
中国共产党十八大报告明确提出“让市场在资源配置中起决定性作用和更好的发挥政府的作用”。具体而言，一方面，要进一步完善、健全市场经济，让市场这只“无形的手”发挥更多的作用；另一方面，政府应该在宏观层面、法治层面等发挥更好的辅助作用和促进作用。在初步了解竞争法的基础上，我们可能从中了解到，要保证合理有序的市场竞争秩序，除了要依靠法律的规范之外，还需要政府机构的适度干预，干预的必要性主要有以下几点：
（1）维护市场经济的竞争性。市场经济是一种竞争经济，由于各市场主体千差万别，并不完全平等，因此市场激烈竞争必然导致优胜劣汰，生产集中，形成垄断。垄断导致私人间经济力量不均衡，进而导致社会权力集中到私人手中。少数垄断者凭借所集中的社会权力可以支配、控制多数非垄断者，市场自由竞争无法实行，会进一步导致社会财富的分配严重不均。少数人占有多数人的巨大财富，社会分配有失正义，要改变这种状况，单靠非垄断者，因其属于弱势一方而无能无力。在这种情况下，政府不能再保持中立，而应当担负起社会责任，制定合理的制度规则，这是政府调控市场经济的重要方式。基于此，需要政府对市场上竞争活动利用国家权力进行干预，确立行为者应该遵守的准则。首先，在市场机制不能良好运作时，重建市场机制。当竞争受到某种违反竞争的行为损害时，重新恢复竞争机制。其次，假如市场所产生的效果不十分令人满意，权力机构还会起着适当的补充作用。
（2）维护社会公平。市场经济是竞争经济，竞争会导致市场参与者注重效率。效率意味着利润，由于市场参与者占有的资源与条件不同，竞争显然会对强者有力，使经济活动变得如同战斗一般，最终使强者与弱者之间的差距越来越大。社会不公、收入差距加大的后果是社会动荡以及经济秩序的混乱。因此，在市场竞争的环境下，需要政府采取措施来弥补市场会使收入两极分化的不足，维护社会公平与正义是政府执政的重要职能和宗旨。通过社会保障措施对于竞争中弱势一方进行补贴或支持，减少收入差距，维护社会公平与稳定。
（3）维护对公共物品的提供。虽然有些物品可以交由私人企业来提供，但是公共物品的非排他性和非竞争性使得私人企业在参与提供的过程中很难获得应当的利润回报，因此由政府来提供公共物品会产生最大的效益。从这个层面讲，政府治理是对市场竞争的补充，因为市场竞争的环境无法提供社会公众所需要的大规模的公共物品和基础设施。与此同时，政府也可能会直接参与竞争。当权力机构作为企业从事经营活动时，其可能会利用自身特殊的权力和手段，尤其是利用自身的管理职能来保护自己在经济市场上的活动。于是，“政府企业”就获得了一种更为强硬的对抗竞争的措施，这当然会对自由的市场经济造成不利影响。因此这也会引出我们在之后会论述的一个话题：在竞争性的市场经济中，政府可以正向发挥自身的职能更好地维护市场竞争的秩序，为私营企业创造良好的环境，但是政府本身也有可能是破坏市场秩序的参与者，因此也需要在一定程度上对它进行约束和规制。
所以，自由竞争虽然是市场经济的客观要求，但是不能缺少政府的适度干预。因为政府的适度干预不是为了限制竞争，恰恰是为了使竞争在有序的市场环境中充分地展开。毋宁说，政府对市场治理的措施是对竞争法作用的重要补充。
2.经济法的产生
在国际竞争日益加剧的情况下，国家对经济的宏观调控不仅是调节经济增长的重要杠杆，也是对国民经济进行规划以维持经济增长的关键工具。国家以“再分配人”的身份对货币流通、产业规划以及就业政策对国民经济进行调控。此外，作为所有权人通过参与经营、对企业组织的钳制，作为社会经济秩序维持人通过反垄断、保护公平竞争等经济政策，实现了对经济的参与、管理，通过公共供给政策、公共引导政策和公共规制政策，实现对经济调控的目标。[56]国家职能的扩展和国家不同主体角色的分离成为现代经济生活发展中不可逆转的一种趋势。
随着市民社会与政治国家之间关系的相互渗透，法律制度也面临较大的挑战，出现了一些新的法律问题，但难以纳入到公私法中的任何一类中。传统的单一划分法律部门的标准也难以适用，如国家通过立法直接影响经济和社会发展的一些法律，典型代表即经济法。在某种意义上，民商法与经济法的关系及其边界划分，不过是一个市民社会和政治国家的关系问题。
在市民社会土壤中产生的民商法吸取了市民社会的特质，天然地以权利本位、意思自治等为原则。民商法作为市民社会的根本法，反映着市民社会自发性调整的需要，在抽象的层面上划定了政治国家不得随意进入的空间，并且在这个空间内对各种社会关系进行基础性调整。
但是，与市场经济的不足或者缺陷相适应，以自由为基础的“无形之手”的自动调节作用存在着一定的限度，市民社会本身即存在一部分民商法所无力调整的法律空白状态。为满足市民社会经济发展过程中产生的协调现实社会的要求，就必须填补这种法的空白状态。[57]因此，为了填补这个空白，就必须借助国家的调控力量，借助于以个人主义原理为基准的民商法以外的法律，以适应经济发展的实际和由此形成新法的必然性。正是为弥补民商法的基础性调整作用的局限性，以满足社会协调性之要求，经济法应运而生。由此可见，经济法的产生是市民社会与政治国家相互渗透的结果。
2013年3月8日在第十二届全国人民代表大会第一次会议上，吴邦国委员长在《全国人民代表大会常务委员会工作报告》中强调“……以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法、行政法、经济法、社会法、刑法、诉讼与非诉讼程序法等多个法律部门的法律为主干……”，这是首次在全国人大常委会的报告中确立了经济法的地位。其实在早期，关于经济法是否在法律体系中具有独立的地位，或者说，经济法是否是一个独立的部门法，在法学界产生了巨大的争议。部分学者认为，经济法的内容可以涵盖到其他法学学科中，所以没有独立存在的必要。另外一些学者认为经济法具有其独特的价值，应作为独立的法学学科。最后，2001年《全国人民代表大会常务委员会工作报告》以明确规定的方式确立了经济法的地位，做了定分止争的工作，从此学界的争议才逐渐减弱。法律的地位问题，本来是法学学术的讨论范畴，但是经济法的地位却要通过《全国人民代表大会常务委员会工作报告》来确认，可见当年争论之激烈。
不同于其他传统法律学科的历史悠久、理论深厚，经济法在中国随市场经济而生，是一个新生的事物。中国法律学者需要一定的时间和实践，才能不断地完善对经济法的认识。现在，经济法的地位已经明确。但是，因过去争论而产生的学说，有许多因为准确地反映了客观世界、符合时代发展，所以未被淘汰流传下来，并产生了巨大的影响，这也是为什么现在经济法学说特别多的原因之一。
中国共产党十八大报告提出“让市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府的作用”。市民社会与政治国家相互融合和互动直接表现为公私法领域之间的相互渗透（即所谓的私法公法化和公法私法化）和法律的社会化。国家允许市民社会的非官方公域的存在，允许它对国家立法及政治决策产生相当程度的影响；市民社会则允许国家对市民社会进行必要的干预和调节，容许国家涉足市民社会无力自行调节的领域（主要是涉及社会总体利益的领域）。[58]此种良性互动的国家社会模式为我们正确地界定经济法的概念和宗旨提供了全新的现实基础和前提背景。一方面，市民社会私欲流行，这种自利对社会有着极强的腐蚀力，使经济运行存在着固有的障碍与缺憾。市民社会的不自足无法自我拯救，必须诉诸外在的、强大的政治国家力量。换言之，市场机制存在的内在不稳定性和盲目性缺陷，为政治国家的进入提供了正当理由与合法依据，这种不自足的弱点只有通过国家干预或调控才能克服。国家对经济领域的调整、干预集中地以政府干预行为的方式表现出来，国家干预或调控经济的法律手段就是经济法。在此意义上，可以把经济法定义为“政府干预社会经济之法”。另一方面，市民社会自身的规定性决定着国家干预的限度与范围，即国家干预应当以法律为“缓冲带”，干预的方式、内容、限度均有法律的明确规定，以减轻对市民社会造成的震荡。
但必须明确的是，政府干预行为具有“双刃剑”性质，它既可能是促进经济发展的根本动力，也可能是阻碍经济发展的重大因素。历史和现实一再证明，政府要成功地干预好经济——促进经济发展，首先必须要遵守法律，即依法界定政府权力、规范政府经济行为、明确政府责任，以减少或杜绝政府行为的突发性、随意性和无制约性，彻底改变经济活动中的长官意志、行政命令、乱加干预等。在此意义上，可以把经济法定义为“干预政府之法”。经济法是要为政府干预社会经济建章立制[59]，界定政府权力、规范政府干预行为、明确政府责任是经济法的核心内容所在。明确经济法的两重含义十分重要，仅从任何一个方面理解经济法，都会出现偏差。
政府经济职能是政府依法对经济领域进行管理的职责和功能，揭示着政府干预经济的基本方向和主要内容。在市场经济条件下，政府如何处理与市场、企业和社会等各方面的关系，确定并履行好自己的经济职能，已经成为发展中的一个关键性问题。应当依据全球性制度体系来审视世界和本国的经济发展问题，从世界经济整体发展的高度推动政府制度创新，转变政府经济职能，实现本国经济体制与全球化制度的基本协调。
1.政府经济职能的市场化
在西方国家，在“重塑政府”思潮的影响下，优化经济职能采取的一个重大举措是利用市场力量改造政府，实现政府功能定位的市场化取向改革。自20世纪80年代以来，西方主要发达国家相继卷入以市场化为取向的改革浪潮中。各国在市场经济已经发育成熟的前提条件之下，减少政府干预，充分发挥市场的力量，放松政府对经济的规制、收缩政府职能，将政府承担的部分经济职能推向市场，充分利用市场机制来对资源进行合理配置。一方面，合理界定政府经济职能的范围以确定政府干预行为的合理边界；另一方面，通过各种手段和方式的采用来提高政府干预经济的总体效能和实际能力。
2.政府经济决策民主化
政府经济决策时经济管理中极为重要的一环。经济管理始终是围绕着经济决策的制定、修改、实施而进行的。决策的水平直接关系到国家经济管理实践的成败。政府经济决策的民主化是指在传统经济决策制定与实施机制之上实现政府政策目标的公开化、提高政府经济决策对公众需求的回应性等。[60]为实现经济决策的民主化，必须增强政府决策的透明度，建立公众参与决策的制度；赋予公众在经济决策上的发言权，公众依照法律赋予的民主权利，通过各种形式反映经济生活中的各种问题，提出合理的建议或主张。
3.政府经济行为的法治化
在以往的实践经验中，政府对经济的过度干预所导致的不良影响不断涌现。但由于缺乏对政府及其经济行为的制约机制，政府的权力仍在不断扩张，甚至有时会出现超越法定职责的行为，直接对市场造成侵害。因此，在政府行使经济职能的过程中，政府经济行为要以法为据，实现法治化。申言之，政府经济行为的行使是一个动态的运行过程，需要多元化的规范、约束机制。根据政府经济行为的特点，应从行为的来源、限度、方式、手段、程序以及后果等环节予以法律控制，保障政府经济职能的顺利履行。
由此可见，在新的历史背景下，政府的合法性、权威性及治理能力正经受着前所未有的考验，政府的运作模式亦经受着严峻的考验。作为一门研究政府如何干预、调控经济运行的学科，上述政府经济职能诸多的调整与变化，无疑会极大地影响经济法的理念和制度。市场化取向的变革及具有市场属性的诸多手段的运用，要求经济法更多采用市场化的规制与调控手段干预经济运行，这显然是“公法私法化”法律发展趋势的生动写照。政府经济行为的法制化则是经济法理念实现路径以及经济法制度的功能体现。[61]
五、政府治理与经济促进法
20世纪30年代的经济大萧条使得美国对自由放任政策进行反思，并开始尝试罗斯福新政。虽然罗斯福新政并未持续很久，但其中所反映出的政府对经济调控的作用却引起了世人关注。与此同时，主张政府在经济中发挥“有形之手”的凯恩斯经济学逐渐被各国接受，各国政府开始在本国经济发展中扮演重要角色。
第二次世界大战之后的亚洲，政府在经济复苏中也发挥了同样的积极作用。政府通过发挥主导作用，制定长远发展规划和产业政策，在初期培育和保护新兴工业的发展，并且通过政府与银行业联合实行国家的投资战略和金融政策，促进国家经济基础的建立和经济的进一步发展。同时，在这一过程中，国家和社会形成良性互动，为政府在经济发展过程中起主导作用创造良好环境。
进入21世纪，政府可否对经济加以宏观调控已经不在讨论范围之内，政府调控已经与市场深深融合在一起，而政府如何发挥作用促进经济发展，以及其所能发挥作用的边界在哪里，则是我们当下主要关注的问题。
1.适度干预原则
实践已经证明，市场这只“看不见的手”在资源配置中能够起到很好的作用。政府需要明确自身作用的界限，在需要的领域发挥自己的作用。这就需要首先政府发挥好自身的监管职能，确保市场经济有序进行，这实际上也是在促进经济发展。其次，就是通过自身的调节作用把整个经济链搞活。在我国，已经出现过很多政府损害市场效率的案例，所以政府必须建立一定的权力控制机制，保证经济干预的适度性。
2.经济发展原则
从结果出发，政府干预有助于促进国家经济发展。对于政府干预的评价可以适用比例原则，即政府干预所带来的成本应该小于促进经济增长所带来的收益。如今，积极主动的行政权的发挥能够促进经济的进一步发展，所以在政府干预的过程中，也需要以促进经济发展作为目标。
3.社会性原则
经济性和社会性一般是很难兼顾的。经济性追求的是效率，需要通过各种手段优化资源配置，提高经济效益；而社会性追求的则更多是公平和平等，这需要通过一系列行政措施来保证，包括缩小贫富差距、在制定各项促进经济发展措施时充分考虑民意等。保障社会性能够对经济性的发挥起到一个托底的作用。这样，实际上政府对于社会性的保障也是对经济性的一种促进。
4.灵活性原则
政府在干预经济的过程中，可以采用的手段是比较多的。在不同的场合灵活运用不同的手段实际上是必须的。例如，在调节收入分配差距的时候，可以采用差别性税率这种潜在的调节手段，也可以采用社会福利这种直接补贴手段。灵活地选择危害最小的和作用力最大的，是一个政府强有力的重要标志。
5.可持续发展原则
经济的发展不应以牺牲环境为代价。因此，经济促进法的制定需考虑我国可持续发展战略，提高企业的社会责任意识。在实现经济效益目标的同时，不断提高企业的制造工艺，提升污染物处理水平，最终完成建设经济文明、政治文明与生态文明的战略任务。
政府促进经济发展主要从两个层面展开，一是宏观层面的调控，二是微观层面的规制。经济调控法与经济促进法则属于前者，主要涉及以下法律：
（1）产业调整法。立足于整体全局和长远发展战略基础上，国家针对产业结构、产业区划、产业组织等方面制定政策，促进关键产业发展的行为称为产业调整。通过产业政策的制定，政府调控和市场机制共同发挥作用，促进资源合理配置，实现我国产业结构升级，促进经济转型，实现经济可持续发展。
（2）财税调节法。财政与税收政策一直是各国常用的宏观调控手段。从宏观层面上看，财税调节能平衡社会总需求和总供给：在社会经济过热时，通过紧缩的财政政策和严格的税收政策，减少社会总需求；在社会经济过冷时，通过扩张的财政政策和宽松的税收政策，增加社会总需求，促进经济回暖。与此同时，在经济运行过程中，通过税率、税种和征税方式的调整，可以缩小收入差距，促进经济长远发展。
（3）计划法。单一的市场调节是滞后的、盲目的，计划的作用就在于提前对市场可能出现的问题进行预估，通过宏观政策制定规范化，在尊重市场规律的基础上，实现宏观调控。计划法一般对计划制定的宗旨、程序进行规定，并规定在计划编制的过程中，要充分体现科学性、民主性；计划编制的内容要符合社会发展战略，以及重大经济调控方案。
（4）金融宏观调控法。金融是货币资金的融通。通过金融领域的宏观调控，可以调节货币资金的流向，从而实现市场资源良性配置。在金融宏观调控过程中，央行发挥着重要作用。在我国，中国人民银行承担了金融调节的权力和责任。通过货币政策的制定、外汇和黄金储备的管理，以及国库管理，央行及时掌握金融市场的宏观状况，并作出相应的政策调整。金融宏观调控法的作用即是在法律上对央行进行授权和相应限权。
（5）国有资产管理法。我国作为社会主义国家，国有资产的使用一直是国家在经济上立足的根本。为实现国有资产的合理利用，避免国有资产流失现象的出现，我国制定了相应的国有资产管理法，对国有资产所有权、使用权进行明确，对国有资产使用、管理机关进行授权，并规定相应的企事业单位在国有资产使用过程中所承担的责任。