第二节 法律体系与法律效力

一、我国法律体系的层次

在现实生活中，法有哪些表现形式？这就需要了解我国的法律体系的层次。

（一）宪法

宪法，是一个国家的根本大法。《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）是我国法律的最主要、最高的渊源，具有最高的法律权威。

从宪法的制定程序来看，宪法由最高国家权力机关全国人民代表大会制定或修改。宪法的修改，必须由全国人民代表大会常务委员会或者1/5以上的全国人民代表大会代表提议，并由全国人民代表大会以全体代表的2/3以上的多数通过。

从宪法的内容来看，宪法规定的是国家政治、经济和社会制度的基本原则，公民的基本权利和基本义务，国家机关的组织和活动原则等国家和社会生活中最基本、最重要的问题。

从宪法的效力来看，宪法具有最高的法律地位和法律效力，是我国全部立法工作的基础和根据，一切法律、法规和其他规范性法律文件都渊源于它，并且都不得与之规定相抵触、相冲突。

（二）法律

法律，是由全国人民代表大会及其常务委员会制定、颁布的规范性法律文件的总称，其法律效力仅次于宪法。法律是行政法规、地方性法规和行政规章的立法依据或基础，后者不得与法律的规定相抵触。法律可分为基本法律和基本法律以外的法律。

基本法律由全国人民代表大会制定和修改，在全国人民代表大会闭会期间，全国人民代表大会常务委员会对其进行部分补充和修改，但不得同其基本原则相抵触。基本法律调整国家和社会生活中带有普遍性的某一方面的法律，规定国家、社会生活中具有重大意义的基本问题，如《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）、《民法典》等。

基本法律以外的法律是由全国人民代表大会常务委员会制定和修改的，应当由全国人民代表大会制定的法律以外的其他法律，一般是对由基本法律调整以外的国家、社会生活中某一方面的重要问题进行规定，其调整面相对较窄，内容较具体，如《劳动法》《劳动合同法》《社会保险法》等。

（三）行政法规和监察法规

1.行政法规，是最高国家行政机关（即国务院）依据宪法和法律制定的有关国家行政管理活动的规范性法律文件的总称。行政法规以宪法和法律为根据，效力低于宪法和法律，其内容不得与宪法和法律相抵触。根据宪法和法律规定，行政法规可以就国务院行政管理职权制定法规，也可以为执行法律的需要制定法规。

行政法规规定的事项比较广泛、具体。经济、政治、教育、科学、文化、体育以及其他方面的事项，只要不具有根本性质，或只要不是一定要由宪法、法律规定的，行政法规都可以规定。如《失业保险条例》《工伤保险条例》《劳动保障监察条例》等都是为了实施劳动法而制定的。行政法规的名称一般为“条例”“规定”“办法”等。

2.监察法规，是国家最高监察机关（即国家监察委员会）根据宪法和法律制定的一种法规。它有别于行政法规。

国家监察委员会是一个什么性质的机构呢？根据2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》（以下简称《宪法修正案》）第三十七条规定：“宪法第三条第三款‘国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。’修改为：‘国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。’”《宪法修正案》中增加了“监察机关”，并将“监察机关”与“行政机关、审判机关、检察机关”并列，这表明监察机关不是行政机关，而是国家机构中一个独立的系列。根据《宪法修正案》第五十二条的规定，宪法第三章“国家机构”中增加一节，作为第七节“监察委员会”；其中增加五条规定，分别作为第一百二十三条至第一百二十七条。内容如下：《宪法》第一百二十三条规定：“中华人民共和国各级监察委员会是国家的监察机关。”《宪法》第一百二十四条规定：“中华人民共和国设立国家监察委员会和地方各级监察委员会。监察委员会由下列人员组成：主任，副主任若干人，委员若干人。监察委员会主任每届任期同本级人民代表大会每届任期相同。国家监察委员会主任连续任职不得超过两届。监察委员会的组织和职权由法律规定。”《宪法》第一百二十五条规定：“中华人民共和国国家监察委员会是最高监察机关。国家监察委员会领导地方各级监察委员会的工作，上级监察委员会领导下级监察委员会的工作。”《宪法》第一百二十六条规定：“国家监察委员会对全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会负责。地方各级监察委员会对产生它的国家权力机关和上一级监察委员会负责。”《宪法》第一百二十七条规定：“监察委员会依照法律规定独立行使监察权，不受行政机关、社会团体和个人的干涉。监察机关办理职务违法和职务犯罪案件，应当与审判机关、检察机关、执法部门互相配合，互相制约。”

国家监察委员会是最高监察机关，制定监察法规是国家监察委员会履行宪法法律职责所需要的职权。根据2018年3月20日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过的《中华人民共和国监察法》第十一条的规定：“监察委员会依照本法和有关法律规定履行监督、调查、处置职责：（一）对公职人员开展廉政教育，对其依法履职、秉公用权、廉洁从政从业以及道德操守情况进行监督检查；（二）对涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪进行调查；（三）对违法的公职人员依法作出政务处分决定；对履行职责不力、失职失责的领导人员进行问责；对涉嫌职务犯罪的，将调查结果移送人民检察院依法审查、提起公诉；向监察对象所在单位提出监察建议。”

2019年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》规定：“一、国家监察委员会根据宪法和法律，制定监察法规。监察法规可以就下列事项作出规定：（一）为执行法律的规定需要制定监察法规的事项；（二）为履行领导地方各级监察委员会工作的职责需要制定监察法规的事项。监察法规不得与宪法、法律相抵触。二、监察法规应当经国家监察委员会全体会议决定，由国家监察委员会发布公告予以公布。三、监察法规应当在公布后的三十日内报全国人民代表大会常务委员会备案。全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的监察法规。四、本决定自2019年10月27日起施行。”

（四）地方性法规

地方性法规，是指由特定的地方国家机关根据本行政区域的实际情况和地方性事务的需要而制定和发布的，效力范围不超出本行政区域范围的规范性法律文件的总称。地方性法规分为三类。

1.一般性的地方性法规。依据《宪法》和《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的规定，省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，可以制定和颁布适用于本地区的地方性法规，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市和国务院已经批准的较大的市的人民代表大会及其常务委员会，也可以制定地方性法规，经省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行，并由省、自治区的人大常委会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。一般性的地方性法规的效力低于宪法、法律和行政法规。

2.民族区域自治的地方性法规。我国民族自治区域的地方性法规，包括民族区域自治条例和单行条例，是由民族区域自治地区的权力机关（即民族区域自治地区人民代表大会）根据民族区域自治法，以及当地民族的政治、经济和文化的特点制定的规范性法律文件。根据《宪法》和《立法法》的规定，自治区人民代表大会制定的自治条例和单行条例报全国人民代表大会常务委员会批准后生效；自治州、自治县人民代表大会制定的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。民族自治条例和单行条例在其制定机关的管辖范围内有效。民族自治条例和单行条例的内容必须符合宪法、法律的基本原则，同时也不能与国务院制定的关于民族区域自治的行政法规相抵触。

3.特别行政区的法律和规范性法律文件。是指特别行政区依照特别行政区基本法的规定而制定的法规。根据“一国两制”的方针，在特别行政区实行不同于全国其他地区的政治、经济、法律制度。如《中华人民共和国香港特别行政区基本法》规定：“在香港特别行政区实行的法律为本法以及本法第八条规定的香港原有法律和香港特别行政区立法机关制定的法律。”可见，特别行政区的法律表现形式有其特殊性。

我国是地域宽广的统一的多民族国家，各地区经济发展不平衡，因此，国家在制定法律时，时常授权各地在不与宪法、法律和行政法规相抵触的前提下，根据本行政区域的实际情况和地方性事务进行立法。所以，各类企业在从事人力资源管理中，要注意收集和掌握地方性法规。

（五）行政规章

行政规章，是国家行政机关制定的事关行政管理的规范性法律文件，分为部门规章和地方政府规章两种。

1.部门规章，是国务院所属部委根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门职权范围内，所制定和颁布的各种行政性的规范性法律文件，亦称部委规章。其效力低于宪法、法律、行政法规，并不得与之相抵触。人力资源和社会保障部制定的规章，一般以“部令第×号”的形式发布。

2.地方政府规章，是指省、自治区、直辖市人民政府以及省会所在城市、国务院批准的较大的市的人民政府根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规制定的规范性法律文件。其效力低于宪法、法律、行政法规，并不得与上级和同级人民代表大会及其常委会制定的地方性法规相抵触。各地方政府规章一般以“政府令第×号”的形式发布。

（六）国际条约

国际条约，是指两个或两个以上的国家就政治、经济、贸易、军事、法律、文化等方面的问题确定其相互权利义务关系的协议。我国法律规定了我国缔结和加入国际条约的程序，根据这一程序缔结或加入的国际条约或协议生效后，按照“条约必须遵守”的国际惯例，对缔约国的国家机关、社会团体和公民就具有法律上的效力。改革开放以来，随着我国国际交往日益频繁，我国与别国签订的国际条约，或批准、加入的国际公约日益增多。因此，国际条约也是我国法律渊源之一。

了解我国法律体系的层次，主要是便于我们在法律适用时能正确掌握它们相互间的效力等级，并能按照法律适用的基本规则处理法律问题。^[1]

二、规范性文件

什么是规范性文件？规范性文件属于法律体系的范畴吗？

规范性文件是各级党政机关、人民团体、有关组织制发的各类文件中最主要的一类。因其内容在一定范围、一定期限内普遍有效，反复适用，具有规范和约束人们行为的性质，故称之为“规范性文件”。

上述解释是指狭义的规范性文件，即按照《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）的规定：“行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织（以下统称行政机关）依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文。”

关于广义的规范性文件，一般是指属于法律范畴（即宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例、单行条例、部门规章和地方性规章）的立法性规范性文件和除此以外的由国家机关和其他团体、组织制定的影响公民权利义务、具有普遍约束力的其他规范性文件的总和。

在日常工作和生活中，我们对广义的属于法律范畴的规范性文件直接称为“法律、行政法规和规章”；而对狭义的法律范畴以外的规范性文件通常称为“其他规范性文件”或“行政规范性文件”，更多的就简称为“规范性文件”或俗称为“红头文件”。

为什么把狭义的规范性文件划出法律体系的范畴呢？

根据《立法法》第二条的规定：“法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的制定、修改和废止，适用本法。国务院部门规章和地方政府规章的制定、修改和废止，依照本法的有关规定执行。”这就是说，国家未将狭义的政府“规范性文件”的制定、修改和废止列入《立法法》规范的法律体系范畴。

现实生活中，我们在从事人力资源管理时，除了要执行法律、法规和行政规章之外，还要执行大量的政府规范性文件（“红头文件”）。

规范性文件主要是约束行政机关的行政管理行为，其中涉及公民、法人和其他组织的权利和义务的规定，都是引自法律、法规和规章的重复性表述，或者依据法律法规的授权予以具体细化。没有法律法规的依据，规范性文件不得作出减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规定，不得设定行政许可、行政处罚和行政强制等事项。这些规范性文件虽然不属于法的范畴，但因其是依据法律法规制定的，对用人单位和劳动者的行为仍然具有影响力和约束力。

三、法律效力

什么是法律效力？法律效力是指法律和以法律为根据而产生的规范性法律文件所具有的约束力或强制力。从世界各国的情况看，法律效力主要从空间地域、时间和适用对象来确定，即法律在什么地方、什么时间、对什么人具有普遍的约束力或强制力。

法律效力的实质是法律的生效范围问题。在理论上可以将法律的效力分为三个方面：法律的时间效力、法律的空间效力和法律对人的效力。但是在实践中这三个方面是紧密联系的，它们从不同的角度共同描述法律的效力及解决法律的效力范围问题。

（一）如何理解法律的时间效力

法律的时间效力，是指法律在什么时间具有或者丧失约束力和强制力。它包括法律何时开始生效、何时终止效力，以及法律对其颁布以前的事件和行为是否具有溯及力。

1.如何确定法律的生效时间

法律的生效时间，即施行日期的规定，是法律、法规、规章的重要组成部分，是其产生社会规范功能的时间起点，对法律适用有重要的影响。因此，任何法律、法规或者规章都必须明确规定其产生法律效力的具体日期。从我国的立法实践看，绝大多数法律、法规都在附则中规定了其具体的生效施行时间。例如，1994年7月5日第八届全国人民代表大会常务委员会第八次会议通过的《劳动法》^[2]规定：“本法自1995年1月1日起施行。”在我国的立法实践中，较为普遍地采用这种规定方式。

2.如何判断法律的失效

法律失效，或称法律终止生效，即法律丧失效力或法律被废止。它是指法律绝对地失去其约束力和强制力。一般有明示的废止和默示的废止两种方式。

所谓明示的废止，是在新法或者其他法律中明文规定对旧法加以废止。这种直接用语言文字明确表示的方式称为“积极的表示方式”，是世界上多数国家普遍采用的做法。

所谓默示的废止，是不以明文规定废止旧法，而是在司法实践中认定新法与旧法规定相冲突而废止旧法的效力。一般认为，只有立法机关所立新法客观上与原有的旧法有矛盾，而立法时没有被发现的情况下，才采用“新法优于旧法”或者说“后法优于前法”的原则默示地废止旧法。

法律失效一般有以下几种情况。

（1）有权的国家机关颁布特别的决定或命令等专门的法律文件，宣布废除某项法律，从宣布废除之日起，该法终止效力，或者宣布修改某法的某些条款，使旧条款失效。

（2）新法律取代原有法律，同时在新法中明文宣布，旧法自新法生效之日起终止效力。例如《民法典》第一千二百六十条规定：“本法自2021年1月1日起施行。《中华人民共和国婚姻法》、《中华人民共和国继承法》、《中华人民共和国民法通则》、《中华人民共和国收养法》、《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国合同法》、《中华人民共和国物权法》、《中华人民共和国侵权责任法》、《中华人民共和国民法总则》同时废止。”

（3）新的法律公布实施生效后，根据“新法优于旧法”的原则，原有的法律自行丧失效力。

（4）某些法律本身规定了其有效期限，期限届满之日而又无延期施行的特别规定的，该法自行终止效力。

（5）某些法律因其担负的历史任务完成后，其所依据的特定条件业已消失或其所调整的社会关系不复存在，该法律则自然失效。

3.什么是法律的溯及力

法律的溯及力，又称法律溯及既往的效力，是指新的法律颁布施行后，对其生效以前所发生的事件或行为是否适用的问题。法律一般只应适用于它生效后发生的事件和行为，即法律不溯及既往，这已成为被世界各国法律所确认和采用的一个基本原则。但是，法律不溯及既往的原则也不是绝对的，这在现代刑法中体现得较为明显。

（二）如何理解法律的空间效力

法律的空间效力，是指法律在哪些地域内具有约束力和强制力。根据国家主权原则，对于一个主权国家来说，其法律应当适用于其主权管辖范围内的全部领域，包括领土、领海、领空，以及其他延伸意义上的领域（如本国驻外使馆、航行或停泊在任何地方的悬挂本国国旗的船舶及飞行器）。

就具体的法律来说，由于法律内容和制定机关的不同，其空间效力也不同。法律的空间效力大致可分为域内效力和域外效力两种情况：

1.什么是法律的域内效力

法律的域内效力，是指法律在本国主权管辖领域内的约束力和强制力。法的位阶不同，其在一国管辖领域内的效力也不同。法律、行政法规在全国所有地区有效；地方性法规在本地区有效；特别行政区的立法机关制定的法律在本特别行政区有效。

2.什么是法律的域外效力

法律的域外效力，是指法律不仅在本国领域内具有约束力和强制力，有时其效力也及于本国主权管辖范围之外。这是因为在现代社会，国际经济贸易、文化交流日益频繁，为了在国际交流中维护国家的主权和利益，各国大多规定了有的法律在一定条件下可在本国领域之外生效。例如，对于我国公民、法人在我国领域外所发生的法律关系，依据国际公约、国际私法的法律适用原则或在当事人选择适用中国法时，我国的法律即在域外发生效力。

（三）如何理解法律对人的效力

法律对人的效力，是指法律适用于哪些人，即对什么人（自然人、法人或其他社会组织）具有约束力。在解决一国法律对人的效力问题时，经常遇到以下三种情况：法律对本国公民在本国领域内的效力问题；法律对本国公民在本国领域外的效力问题；法律对外国公民在本国领域内的效力问题。针对上述情况，世界各国确立了不同的法律适用原则。我国法律对人的效力的规定，包括以下两个主要方面。

1.我国法律对我国公民的效力

根据宪法和法律规定，我国法律适用于中国领域内的所有公民、国家机关、武装力量、政党、社团、企业事业单位。在我国，法律面前人人平等。在国外，中国公民原则上仍受我国法律保护，并应遵守我国法律，在违反我国法律时应受到我国法律的追究。

2.我国法律对外国人、无国籍人的效力

根据国家主权原则，外国人在中国领域内，除法律特别规定外，都应当适用中国法律。如我国《宪法》规定：“中华人民共和国保护在中国境内的外国人的合法权利和利益，在中国境内的外国人必须遵守中华人民共和国的法律。”《民法典》《中华人民共和国民事诉讼法》（以下简称《民事诉讼法》）等法律也有类似的规定。在用人单位招用外国人在我国就业方面，我国政府已制定有《外国人在中国就业管理规定》等。